Лагутов Ю.Е.
АНАЛІЗ РЕГЛАМЕНТАЦІЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ САМООРГАНІЗАЦІЇ НАСЕЛЕННЯ НА ЛОКАЛЬНОМУ РІВНІ
Законодавство України, що регулює основи функціонування органів самоорганізації населення (ОСН), характеризується суттєвими недоліками, які не дозволяють належним чином розвивати наявний громадянський потенціал цієї важливої ланки в системі місцевого самоврядування. Досі залишаються неврегульованими питання щодо неприбутковості ОСН, механізму делегування повноважень місцевими радами, розмежування статусів й фінансування між ОСН різного рівня, що діють на одній території. Потребує спрощення порядок легалізації відповідних утворень. Окрему проблему становить комплекс невирішених питань в частині підпорядкованості та підзвітності ОСН перед місцевими радами, їх господарської діяльності, розпорядження власними коштами та майном.
Більшість вказаних аспектів можна було б врегулювати на місцевому рівні шляхом прийняття локальних нормативно-правових актів. Згідно зі ст. 4 Закону України «Про органи самоорганізації населення» від 11.07.2001 № 2625-ІІІ до переліку документів, якими може регулюватися функціонування ОСН, віднесено акти місцевих органів виконавчої влади, рішення органів місцевого самоврядування, статути територіальних громад, розпорядження сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, рішення місцевого референдуму, положення про органи самоорганізації населення, рішення зборів жителів за місцем проживання, які обрали орган самоорганізації населення.
На практиці до числа найчастіше застосовуваних форм правової регламентації діяльності органів самоорганізації населення на локальному рівні належать такі групи документів: статути територіальних громад, загальні положення про органи самоорганізації населення, спеціальні рішення місцевих рад про порядок легалізації та функції ОСН, організаційні рішення місцевих голів та виконавчих комітетів місцевих рад, програми щодо забезпечення розвитку органів самоорганізації населення.
Базовий комплекс нормативно-правових документів, що встановлюють основи діяльності органів самоорганізації населення на локальному рівні складають статути територіальних громад. Необхідно зазначити, що на сьогодні статути територіальних громад прийняті переважно у великих містах. Більшість суб’єктів місцевого самоврядування в Україні досі не має власних статутів. Частка територіальних громад, що користуються зареєстрованими у встановленому порядку статутами, залишається незначною та не перевищує 13%.
Аналіз чинних статутів територіальних громад України свідчить, що органи самоорганізації населення розуміються як невід’ємна складова системи органів місцевого самоврядування. У статутах територіальних громад у більшості випадків існує спеціальний розділ, присвячений органам самоорганізації населення, в якому викладаються засади їх функціонування (наприклад, міста Київ, Харків, Чернівці). Так, у статуті територіальної громади м. Чернівці окрема глава містить визначення території, на якій можуть діяти певні види органів самоорганізації населення (будинкові, вуличні, квартальні, мікрорайонні комітети), встановлює загальні засади щодо порядку обрання органу самоорганізації населення, його легалізації та повноважень. При цьому викладення засад діяльності ОСН у статутах територіальних громад переважно дослівно дублює відповідні положення Закону України «Про органи самоорганізації населення».
Іншим видом нормативно-правового документу, який на локальному рівні визначає базові принципи діяльності ОСН є положення про створення та функціонування органів самоорганізації населення. У цьому масиві актів органів місцевого самоврядування варто виокремити Положення щодо створення та діяльності органів самоорганізації населення м. Львова, затверджене рішенням Львівської міської ради від 07.07.2006 № 801. У ньому визначається статус ОСН, принципи його діяльності, порядок створення, легалізації, повноваження, фінансово-економічна основа та організаційна складова діяльності, контроль за здійсненням повноважень й фінансування, порядок припинення функціонування органу.
Хоча основу змістовного наповнення даного Положення також складає дослівне цитування Закону України «Про органи самоорганізації населення», документ, разом з тим, є прикладом спроби на локальному рівні усунути прогалини чинного законодавства у цій сфері. Проте, в силу своєї фрагментарності, він не справляє системного впливу на вирішення наявних проблем функціонування ОСН.
Серед позитивних новацій згаданого правового акту необхідно відмітити чітке визначення кола осіб, які можуть створювати ОСН, – це мешканці м. Львова (громадяни України, іноземці, особи без громадянства, біженці, вимушені переселенці), які постійно проживають у місті, володіють певною нерухомою власністю, сплачують комунальні податки та збори, яким виповнилося 18 років. У Положенні також визначено терміни, протягом яких місцеві органи мають здійснити процес легалізації ОСН. Львівська міська рада має на найближчому пленарному засіданні розглянути питання про його створення, а відповідне управління повинно протягом одного місяця зареєструвати ОСН. При цьому сама реєстрація не є обов’язковою. Відповідно до Положення, ОСН можуть легалізувати своє заснування шляхом письмового повідомлення виконавчого органу Львівської міської ради. Згідно з документом, ОСН обирається на п'ять років, якщо інше не передбачене його положенням або відповідним рішенням міськради.
У Положенні, на відміну від національного законодавства, визначено механізм делегування повноважень Львівської міської ради органу самоорганізації населення. Воно відбувається шляхом договору з певним ОСН про делегування повноважень, який укладається на підставі рішення міської ради. У договорі повинні зазначатися зміст делегованих повноважень, обсяг і строки виконання робіт та надання послуг, порядок фінансування, умови виділення майна, обов'язки сторін.
Особливу увагу в Положенні звернено на обов’язковість рішень органів самоорганізації населення, що також не врегульовано у національному законодавстві України. Зокрема зазначається, що рішення, прийняті ОСН у межах його власних повноважень, є обов'язковими для виконання всіма фізичними та юридичними особами, на адресу яких вони винесені, на території, у межах якої діє орган самоорганізації населення. Теж саме стосується рішень, прийнятих ОСН у межах повноважень, делегованих йому Львівською міською радою.
Серед іншого у Положенні подано розширене визначення власних повноважень ОСН. До них, зокрема, додатково віднесені такі можливості:
• виступати за клопотаннями та дорученнями окремих мешканців їхніми представниками в судах;
• засновувати власні засоби масової інформації, видавати бюлетені з повідомленнями про свою діяльність та прийняті рішення;
• вносити пропозиції щодо розташування промислових і продовольчих ринків, стоянок автомобільного транспорту, реклами;
• скликати загальні збори громадян за місцем проживання для обговорення питань, які належать до їх відання.
Відповідно до зазначеного Положення всі види ОСН (від будинкових до районних) незалежно від розмірів території, мають однаковий правовий статус, що не вирішує проблеми розмежування повноважень між ОСН різного рівня. Якщо, наприклад, на певній території діють комітет мікрорайону і будинковий комітет, то за умови рівного правового статусу між ними неодмінно виникатимуть колізії щодо розподілу повноважень та фінансування для їх здійснення.
Підходи до регулювання в Статуті м. Львова питання щодо підпорядкування ОСН також відбивають недоліки національного законодавства. З одного боку, вони є незалежними у своїй діяльності та «не мають над собою вищестоящих органів та організацій» (ст. 2), здійснюють свої функції на основі «правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності у вирішенні питань у межах своїх повноважень» (ст. 5), але водночас функціонують на принципі «підзвітності, підконтрольності та відповідальності перед Львівською міською радою» (ст. 5).
Порядок легалізації органів самоорганізації населення встановлюється рішеннями місцевих рад. Зокрема, згідно з рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 373/1807 дозвіл на створення органів самоорганізації населення дає Київська міська рада, а виконавчий орган Київської міської ради – Київська міська державна адміністрація здійснює реєстрацію органів самоорганізації населення і надає необхідну організаційну та правову допомогу в процесі їх легалізації. Подібний порядок існує у більшості територіальних громад України.
Рішенням Київської міської ради від 26.09.2002 № 10/170 було затверджено Порядок надання дозволу на створення органу самоорганізації населення в м. Києві, Типове положення про органи самоорганізації населення в м. Києві та доручено Київській міській державній адміністрації здійснювати організацію проведення зборів жителів за місцем проживання та ведення єдиного реєстру органів самоорганізації населення в м. Києві. У додатках до згаданого рішення містяться типові зразки необхідних для реєстрації документів: заява про створення органу самоорганізації населення, протокол зборів за місцем проживання щодо ініціювання створення органу самоорганізації населення та зразок списку учасників зборів, типове положення про орган самоорганізації населення (складене на основі Закону України «Про органи самоорганізації населення»). Наявність зразків усіх необхідних документів затвердженої форми полегшує процес підготовки до легалізації органів самоорганізації населення, але сама процедура реєстрації ОСН зі статусом юридичної особи залишається занадто багатоетапною і складною.
Питання практичного функціонування органів самоорганізації населення також регулюються рішеннями місцевих рад. Рішення місцевої ради про дозвіл на створення органу самоорганізації населення включає окреслення напрямів діяльності органу, визначення його власних повноважень, питання контролю за фінансовою діяльністю, строк завершення повноважень органу. Як правило, дані пункти викладаються відповідно до формулювань Закону України «Про органи самоорганізації населення», у більшості випадків дослівно (наприклад, рішення Київської міської ради від 31.10.2006 № 109/166).
Якщо власні повноваження органів самоорганізації населення регулюються на локальному рівні в статутах територіальних громад, органів самоорганізації населення, рішеннях місцевих рад про реєстрацію органів самоорганізації, то делеговані повноваження (в залежності від їх специфіки) визначаються спеціальним рішенням місцевої ради та відповідним договором з органом самоорганізації населення. Так, у 2003 р. Макіївська міська рада своїм рішенням наділила органи самоорганізації населення повноваженнями зі складання протоколів про адміністративні правопорушення та уклала угоди на виконання робіт з місцевого благоустрою в частині ліквідації стихійних звалищ відходів, озеленення тощо.
Спробу комплексного підходу до нормативно-правового визначення механізму делегування повноважень місцевих рад органам самоорганізації населення було здійснено у м. Одесі, де прийнято рішення Одеської міської ради від 15.06.2004 № 2683-IV «Про механізм наділення органів самоорганізації населення міста Одеси окремими повноваженнями Одеської міської ради, передачі фінансів та майна». Слід зазначити, що вказане рішення є практично єдиним в Україні, яке закладає механізм делегування повноважень не за окремим напрямом соціально-економічного або культурного розвитку міста, а стосується будь-якого з повноважень міської ради (за винятком віднесених до її виключної компетенції). Рішення містить детально викладений механізм наділення органів самоорганізації населення частиною повноважень міськради, фінансами та майном на основі укладання спеціальних договорів. При цьому передбачається можливість ініціювання даного процесу як з боку органу місцевого самоврядування, так і з боку населення за умови обов'язкового взаємного узгодження волі кожної із сторін. Проте варто визнати, що вказане рішення досі залишається не реалізованим на практиці. Єдина спроба щодо впровадження його положень була здійснена в грудні 2005 р. Але тоді міська рада відклала на невизначений термін прийняття рішення стосовно проектів, підготовлених за ініціативою трьох органів самоорганізації населення про делегування ним окремих повноважень Одеської міської ради, фінансів та майна.
Рішення місцевих голів у сфері роботи з органами самоорганізації населення переважно регулюють питання реєстрації органів самоорганізації населення та надання їм підтримки у процесі легалізації (наприклад, розпорядження Бориспільського міського голови від 25.04.2008 № 114). Рішення виконавчих комітетів місцевих рад стосуються завдань щодо розробки відповідної локальної нормативної бази (типових положень, зразків документації тощо) та реєстрації (перереєстрації) органів самоорганізації населення (наприклад, рішення виконкому Миколаївської міської ради від 20.12.2007 № 2669).
Також на локальному рівні органами місцевого самоврядування приймаються програми щодо забезпечення розвитку органів самоорганізації населення. Переважно подібні програми реалізуються у великих містах. Серед них варто відзначити такі документи: «Програма сприяння місцевому самоврядуванню, підтримки діяльності органів самоорганізації населення та місцевих ініціатив у м. Києві на 2007 − 2011 роки» (затверджена рішенням Київської міської ради від 28.12.2006 № 602/659), «Програма розвитку органів самоорганізації населення в місті Одесі на 2008 − 2011 роки» (затверджена рішенням Одеської міської ради від 21.12.2007 № 2088-V), «Програма сприяння діяльності органів самоорганізації населення у м. Полтава» (затверджена рішенням Полтавської міської ради від 14.02.2008) та інші. Вказані програми містять практичні заходи щодо вдосконалення нормативно-правової бази діяльності ОСН, розвитку їх взаємодії з органами міської влади, покращення фінансового та матеріально-технічного забезпечення діяльності ОСН, інформаційно-методичного забезпечення роботи, підвищення професійного рівня активістів самоорганізації, залучення ресурсів ОСН до вирішення місцевих проблем (благоустрою, роботи з молоддю та пенсіонерами тощо).
Наприклад, «Програмою розвитку органів самоорганізації населення в місті Одесі на 2008-2011 роки» визначено коло актуальних проблемних питань функціонування ОСН, які необхідно вирішити. До них, зокрема, віднесено таке:
• розробка механізму розмежування повноважень між ОСН різного рівня, що діють на одній території;
• зміцнення ресурсної та матеріально-технічної бази діяльності ОСН, запровадження реальних стимулів у питаннях оплати праці їх співробітників;
• підвищення заінтересованості молоді та соціально відповідальних підприємців у роботі в системі ОСН;
• запровадження професійного навчання лідерів самоорганізації населення та підготовка науково обґрунтованих рекомендацій щодо роботи ОСН в рамках єдиної системи місцевого самоврядування.
На реалізацію заходів, передбачених місцевими програмами, виділяються кошти місцевих бюджетів. Так, у 2008 р. на здійснення програми з підтримки органів самоорганізації населення м. Києва було заплановано витратити 10 млн. грн., у м. Харкові на виконання відповідної місцевої програми у 2008 р. передбачалося фінансування у обсязі 300 тис. грн., а у м. Бердянську − 206 тис. грн.
Проведений аналіз регламентації діяльності органів самоорганізації населення на локальному рівні дозволяє зробити висновок про відсутність цілісної системи правового забезпечення функціонування ОСН. В Україні немає територіальних громад, де би було напрацьовано весь комплекс необхідних правових документів локального рівня для належної діяльності ОСН, що включає статут територіальної громади, базове положення про ОСН, програму їх розвитку та підтримки, затверджений на місцевому рівні комплект типових договорів про делегування повноважень, про розподіл повноважень між ОСН різних рівнів тощо.
Наявна місцева правова база переважно дослівно відтворює положення законодавчих актів вищого рівня, зокрема, Закону України «Про органи самоорганізації населення», тим самим дублюючи на локальному рівні усі його недоліки. Спроби шляхом прийняття локальних правових актів вирішити окремі практичні проблеми, викликані прогалинами у національному законодавстві, є нечисленними й фрагментарними. Це пояснюється як низькою мотивацією місцевих влад щодо стимулювання громадянської активності жителів, так і обережним ставленням місцевих рад до прийняття власних правових актів, які можуть містити більш досконалі правові норми, що не мають аналогів у національному законодавстві.
Викладене дозволяє внести пропозиції для подальшого нормативно-правового та організаційно-управлінського удосконалення роботи з органами самоорганізації населення в Україні. Ініціатива щодо їх практичного втілення могла би належати Главі держави та бути оприлюдненою у формі відповідних законопроектів та Указу Президента України, які передбачають:
внесення змін до Закону України «Про органи самоорганізації населення», що стануть підґрунтям відповідного вдосконалення локальної нормативно-правової бази в частині спрощення процедури створення та легалізації ОСН, делегування повноважень місцевими радами, розмежування статусів й фінансування ОСН різного рівня, які діють на одній території, підпорядкованості та підзвітності ОСН перед місцевими радами, їх фінансово-господарської діяльності, обов’язковості для виконання рішень ОСН, а також затвердження типових форм функціональної документації ОСН;
запровадження спеціальної державної освітньої програми, яка б передбачала цільове професійне навчання з правових, управлінських та економічних дисциплін для керівного складу ОСН, співробітників відповідних структурних підрозділів місцевих рад, державних адміністрацій, депутатського корпусу в рамках курсів підвищення кваліфікації на базі державних освітніх закладів, та окремо спрямовувалася на розвиток їхнього фахового потенціалу як суб'єктів профільного нормотворчого процесу на локальному рівні;
започаткування загальноукраїнського інформаційно-роз'яснювального проекту з елементами соціальної реклами з метою підвищення рівня активності громадян у сфері власної самоорганізації та суспільної консолідації довкола вирішення питань місцевого значення шляхом участі у створенні та діяльності ОСН, із залученням для популяризації відповідних ідей можливостей центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, державних засобів масової інформації та неурядових організацій.
2009 рік
