Лагутов Ю.Е.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СТАТУС І ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ГЛАВИ УРЯДУ: ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД І ВІТЧИЗНЯНА ПРАКТИКА
Інститут глави уряду є одним з ключових в системі органів державної влади. Від його функціонування значною мірою залежить ефективність здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, дотримання законодавства, забезпечення політичної й економічної стабільності. Оскільки наріжним каменем правового режиму функціонування державних інститутів є конституція держави, саме основний закон має визначати умови функціонування даного інституту влади, встановлювати порядок призначення, права та обов’язки, відповідальність глави уряду, підстави його усунення від влади. Отже, проблеми вдосконалення нормативно-правового регулювання діяльності глави уряду є актуальними для розвитку політичної системи нашої держави й заслуговують всебічної наукової розробки.
Аналіз досліджень та публікацій з окресленої вище проблеми свідчить про її недостатню вивченість. Більшість науковців концентрують свою увагу передовсім на конституційному статусі та повноваженнях уряду в цілому, при цьому лише побіжно висвітлюючи питання функціонування інституту глави уряду. На сьогоднішній день найбільш ґрунтовними науковими працями, що висвітлюють аспекти даної проблематики, є дослідження російських дослідників А.І.Черкасова «Глава государства и правительство в странах современного мира. Конституционно-правовое регулирование и практика» [13] та А.Н.Козиріна й Е.К.Глушко «Правительство в зарубежных странах» [7]. Проте вони не узагальнюють європейського конституційного досвіду регулювання статусу глави уряду і, зрозуміло, не розкривають дану проблему в українському контексті. Серед вітчизняних науковців окремі складові питання побіжно висвітлювались у роботах І.І.Дахової [3] та В.М.Шаповала [14, 15].
Подальшого вивчення потребують такі аспекти вказаної проблематики як дослідження іноземного досвіду регулювання статусу глави уряду в основному законі, зокрема, виділення базових складових даного нормативно-правового регулювання; визначення рівня конституційної відповідальності глави уряду.
Мета статті: узагальнити європейський та вітчизняний досвід унормування статусу глави уряду в конституції держави; визначити основні напрями вдосконалення нормативно-правового регулювання статусу глави уряду, його прав та обов’язків, відповідальності в українському законодавстві.
Як свідчить європейський конституційний досвід, статус глави уряду спеціально регулюється у таких напрямках:
• обрання (призначення) глави уряду;
• повноваження глави уряду при формуванні складу уряду;
• права, обов’язки, відповідальність глави уряду;
• відставка глави уряду.
Відповідно до конституцій країн Європейського Союзу кандидатура на посаду глави уряду вноситься главою держави на затвердження до представницького органу країни. Як правило, вона визначається із числа представників політичної сили, що має більшість у парламенті. Так, у ФРН Федеральний Канцлер обирається Бундестагом без дебатів за пропозицією Федерального Президента [1]. В Іспанії Король після консультацій із представниками політичних партій, представлених у парламенті, пропонує кандидата на пост глави уряду через голову Конгресу [5]. У Конституції Греції міститься чітка норма про те, що Прем’єр-міністром Греції призначається керівник політичної партії, яка має в Палаті депутатів абсолютну більшість місць. Президент Греції доручає лідерові такої політичної партії сформувати уряд. Якщо зазначену можливість не було реалізовано, то Президент Греції дає відповідне доручення керівникові другої за значенням парламентської партії, а у разі негативного результату – голові третьої за кількістю депутатських місць в парламенті політичної партії [2].
В Європейському Союзі застосовується практика, коли новий глава уряду презентує в парламенті програму діяльності свого кабінету, його персональний склад та вносить пропозицію про висловлення відповідного вотуму довіри. Такі положення містять, зокрема, Конституції Польщі та Хорватії [9, 12]. Призначення глави уряду та його членів вважається легітимним у випадку отримання ними вотуму довіри, проголосованого більшістю від загального числа депутатів. Водночас при вступі на посаду глава уряду та міністри складають присягу або перед парламентом (ФРН), або перед президентом (Італія, Хорватія).
Права, обов’язки та відповідальність глави уряду регулюються в конституціях країн Європейського Союзу у двох площинах – керівництво внутрішньою та зовнішньою політикою держави та організація роботи уряду. Так, Конституція ФРН встановлює, що Федеральний Канцлер визначає основні напрями державної політики й несе відповідальність за їх дотримання. У межах даних основних напрямів кожний федеральний міністр самостійно та під свою відповідальність веде справи конкретної сфери. Також визначається й адміністративна складова статусу глави уряду – Федеральний Канцлер спрямовує урядову діяльність відповідно до регламенту, прийнятого Федеральним Урядом і схваленого Федеральним Президентом [1]. В Італії Голова Ради Міністрів керує загальною політикою уряду й несе за неї відповідальність. Він «підтримує єдність політичного й адміністративного напрямків, заохочуючи й координуючи діяльність міністрів» [6]. В Конституції Греції зазначається, що глава уряду здійснює керівництво й координацію загальної політики уряду й несе за неї відповідальність [2]. Отже, необхідно підкреслити, що правова норма стосовно відповідальності глави уряду за здійснення керівництва урядом, реалізацію внутрішньої та зовнішньої політики держави є досить поширеною в конституціях країн Європейського Союзу.
Найбільш детально статус глави уряду визначено в Конституції Польщі. Це практично єдина держава Європейського Союзу, в Конституції якої є спеціальна стаття, присвячена виключно правам та обов’язкам глави уряду. Згідно з її положеннями Голова Ради Міністрів Польщі:
• представляє Раду Міністрів;
• керує роботою Ради Міністрів;
• видає розпорядження;
• забезпечує здійснення політики Ради Міністрів і визначає способи її здійснення;
• координує й контролює роботу членів Ради Міністрів;
• здійснює нагляд за територіальним самоврядуванням у межах і формах, визначених у Конституції Польщі й законах;
• є начальником по службі для працівників урядової адміністрації [9].
У Франції, відповідно до її Конституції, глава уряду може, у разі необхідності, заміщувати Президента Франції за його дорученням на засіданнях окремих державних рад та комітетів. Крім того, Прем’єр-міністр Франції визначається Конституцією Франції відповідальним за забезпечення виконання законів, за національну оборону та може здійснювати призначення як на цивільні, так і на військові посади [11].
У конституціях держав Європейського Союзу також зафіксований механізм контрасигнації правових актів. Так, згідно з Конституцією Польщі, офіційні акти Президента Республіки набувають чинності за наявності підпису Голови Ради Міністрів, який разом із скріпленням акту своїм підписом бере відповідальність перед Сеймом за його виконання [9].
Окремо в конституційному праві країн Європейського Союзу встановлюється відповідальність глави уряду за скоєння злочинів. Зокрема, в Конституції Італії вказується, що злочини, вчинені Головою Ради Міністрів і міністрами при виконанні своїх обов’язків, розглядаються як протягом, так і після завершення їхніх повноважень у порядку звичайного судочинства з дозволу парламенту [6].
У конституціях держав Європейського Союзу детально визначено процедуру відставки уряду, зокрема, роль глави уряду в даному процесі. У цьому зв’язку глава уряду, як правило, наділяється правом порушувати питання про довіру до діяльності очолюваного ним кабінету. Відповідно до Конституції Польщі Голова Ради Міністрів може звернутися до Сейму із проханням про висловлення довіри Раді Міністрів [9]. Також глава уряду може запропонувати розпуск парламенту. Наприклад, згідно з Конституцією Іспанії Прем’єр-міністр Іспанії може запропонувати Королю розпустити Конгрес, Сенат або Генеральні Кортеси [5].
В європейському конституційному праві відставка глави уряду (або смерть) призводить до припинення повноважень всього складу уряду. Також у конституціях фіксується механізм індивідуальної відповідальності глави уряду перед парламентом внаслідок висловлення вотуму недовіри більшістю депутатів, що також тягне за собою відставку уряду в повному складі, який водночас продовжує виконувати свої обов’язки до формування нового кабінету.
Конституція України загалом дублює загальноєвропейські правові норми щодо статусу глави уряду, але у доволі звуженій формі. Згідно з Конституцією України (ст. 114) Прем’єр-міністр України призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України. Кандидатура на посаду Прем’єр-міністра України вноситься депутатською фракцією або коаліцією депутатських фракцій, до якої входить більшість народних депутатів України. Склад Кабінету Міністрів України затверджується Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України, крім Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України, які призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України [8, c. 70].
До повноважень Прем’єр-міністра України, згідно із ст. 114 Конституції України, належить керівництво діяльністю Кабінету Міністрів України, спрямування його роботи на виконання урядової програми дій, схваленої Верховною Радою України. Як бачимо, в Конституції України Прем’єр-міністру України надається переважно адміністративна роль організатора функціональної роботи уряду. На відміну від конституцій деяких європейських країн, описаних вище, в Основному Законі України відсутні положення про керівництво державною політикою з боку Прем’єр-міністра України та його відповідальність за здійснення національної внутрішньої та зовнішньої політики. Стаття 116 Конституції України визначає відповідальним за забезпечення державного суверенітету, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання законів Кабінет Міністрів України в цілому [8, c. 71].
Серед інших суттєвих конституційних повноважень Прем’єр-міністра України варто відмітити контрасигнування ним актів Президента України у певних випадках, визначених Конституцією України (ст. 106), а також те, що згідно із ст. 107 Конституції України Прем’єр-міністр України входить до складу Ради національної безпеки і оборони України (РНБО).
У контексті відповідальності Прем’єр-міністра України необхідно звернути увагу на зобов’язуючий характер інституту контрасигнації. Статтею 106 Основного Закону України встановлено, що укази Президента України, які стосуються визначеного кола питань, мають бути обов'язково скріплені підписом Прем’єр-міністра України й міністра, відповідальних за їх виконання. Згідно з Конституцією України візами членів уряду повинні скріплюватися укази Президента України, що видаються в рамках виконання рішень РНБО, передбачають введення надзвичайного стану, стосуються призначення (звільнення) глав дипломатичних місій та належать до судової сфери.
Зміни до Конституції України, які розширили повноваження Кабінету Міністрів України, призвели до виникнення певних протиріч у розумінні правової ролі процедури контрасигнації. Так, 21.09.2006 Кабінет Міністрів України, очолюваний Віктором Януковичем, повернув до Секретаріату Президента України ряд указів Президента України, виданих у сфері дипломатичної діяльності та реорганізації судів.
Мотивуючи свої дії, урядовий секретаріат зазначав, що офіційному оприлюдненню актів Глави держави мала б передувати процедура їх контрасигнації. Проте згадані укази надійшли на скріплення підписом Прем'єр-міністра України вже після офіційного оприлюднення, що, на думку Кабінету Міністрів України, нівелює процедуру їх контрасигнації. Правова позиція Секретаріату Президента України ґрунтувалася на необхідності неухильного дотримання положень ст. 106 Конституції України, де визначено, що Президент України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України, незалежно від їх опублікування до або після візування посадовими особами уряду.
Отже, контрасигнація не може вважатися процедурою схвалення Кабінетом Міністрів України рішень Президента України. Вона засвідчує факт ознайомлення з указом та покладає зобов'язання на Прем’єр-міністра України та уряд виконувати даний нормативно-правовий акт. Разом з цим, у даний час на розгляді в Конституційному Суді України перебуває конституційне подання Президента України щодо офіційного тлумачення положень ст. 106 Конституції України в частині повноваження Президента України утворювати суди. Не виключено, що за підсумками його розгляду Конституційний Суд України може одночасно дати роз’яснення стосовно проблемних питань застосування механізму контрасигнації.
Статтею 115 Конституції України визначається право Прем’єр-міністра України заявити Верховній Раді України про свою відставку. Відставка Прем’єр-міністра України, висловлення Верховною Радою України недовіри Кабінету Міністрів України, смерть Прем’єр-міністра України мають наслідком відставку всього уряду, який продовжує виконувати свої повноваження до формування нового кабінету [8, c. 64 – 67].
Невирішеним питанням у конституційному полі України залишається функціонування Кабінету Міністрів України у разі припинення діяльності коаліції депутатських фракцій в межах періоду повноважень Верховної Ради України. Чинне законодавство не спростовує тези, що у випадку розпаду парламентської коаліції, яка сформувала уряд, він може продовжувати повноцінно працювати, якщо окремо не порушується питання про його відставку. Відповідно до українського законодавства новосформована коаліція (у рамках одного скликання Верховної Ради України) не зобов’язана пропонувати нову кандидатуру на посаду Прем’єр-міністра України. З іншого боку, «безкоаліційний» глава уряду також не повинен заявляти про відставку свого кабінету. Таким чином, Прем’єр-міністр України може виконувати свої функції як при зміні формату парламентської коаліції, так і взагалі за її відсутності.
Конституційний Суд України у рішенні від 17.09.2008 №16-рп/2008 констатував, що Основний Закон України не встановлює порядку припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, який за конституційною логікою мав би одночасно визначати алгоритм подальших кроків щодо коаліційного Кабінету Міністрів України та його керівника. Це свідчить про наявність суттєвої прогалини у правовому регулюванні даного питання. Згідно з рішенням Конституційного Суду України відповідні аспекти насамперед мають бути врегульовані в Конституції України [10].
Виходячи із викладеного, вбачається доцільним доповнити Конституцію України та Закон України «Про Кабінет Міністрів України» положеннями, згідно з якими припинення функціонування парламентської коаліції, що сформувала уряд, призводить до відставки Прем’єр-міністра України та Кабінету Міністрів України.
Завершуючи розгляд статусу керівника українського уряду, необхідно відмітити, що в ст. 44 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 16.05.2008 № 279-VI, присвяченій Прем’єр-міністру України, детально викладено повноваження глави уряду із наведенням більшості повноважень, що містяться в конституціях держав Європейського Союзу, але які не відображені в Конституції України. Так, у даній статті зазначається, що Прем’єр-міністр України:
• спрямовує діяльність уряду на забезпечення внутрішньої і зовнішньої політики держави;
• координує діяльність членів уряду;
• представляє уряд у відносинах з іншими органами, установами й організаціями із України та за її межами;
• вступає у відносини з урядами іноземних держав, веде переговори і підписує міжнародні договори відповідно до законів та актів Президента України. Відповідно до ст. 18 зазначеного Закону, за поданням Прем’єр-міністра України Верховна Рада України звільняє членів уряду [4].
ВИСНОВКИ
Глава уряду в європейській конституційній практиці має особливий статус. Даний інститут влади переважно виступає як уособлення всього уряду – він несе відповідальність за реалізацію державної внутрішньої та зовнішньої політики, організацію роботи підлеглих міністерств і відомств, а його відставка обумовлює відставку всього уряду. Саме фіксація норми відповідальності глави уряду, як невід’ємної частини його статусу, вбачається найбільш важливим надбанням європейського конституційного права.
Порівняння досвіду унормування статусу глави уряду в конституційній практиці держав Європейського Союзу та України свідчить, що його вітчизняне визначення загалом відповідає сучасній європейській практиці. У Конституції України на мінімально можливому рівні, як для парламентсько-президентської республіки, викладено повноваження глави уряду. Вони передусім спрямовані на адміністрування організаційної діяльності Кабінету Міністрів України. Прем’єр-міністр України не розглядається як посадовець, персонально відповідальний за забезпечення державного суверенітету, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, хоча згідно з Конституцією України Кабінет Міністрів України наділений даними повноваженнями.
Виходячи із викладеного, вбачається доцільним ввести до Конституції України розширені засади відповідальності глави уряду України з врахуванням дослідженого вище європейського досвіду та положень Закону України «Про Кабінет Міністрів України». В умовах парламентсько-президентської республіки посада Прем’єр-міністра України набуває ключового значення при практичному здійсненні державної політики, застосуванні законів України та актів Президента України. У зв’язку з цим державний діяч, який очолює Кабінет Міністрів України, повинен наділятися Конституцією України усією повнотою персональної відповідальності за результати свого урядування.
Крім того, виходячи із встановленого конституційного порядку призначення Прем’єр-міністра України, припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, що сформувала уряд, має призводити до відставки його керівника та Кабінету Міністрів України в цілому.
У контексті розглянутої проблеми, з метою всебічного вивчення статусу глави уряду перспективними стають подальші науково-практичні дослідження як конституційних норм, так і законів та інших нормативно-правових актів європейського законодавства, які регулюють діяльність уряду та визначають статус його глави.
Список використаних джерел
1. Германия. Конституция // http://uznal.org/constitution.php?country =Germany&constitution=30&language=r
2. Греция. Конституция // http://uznal.org/constitution.php?country=Greece&
constitution=34&language=r
3. Дахова І.І. Конституційно-правовий статус уряду в зарубіжних країнах: порівняльно-правовий аспект. : Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.02. / Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2006. – 20 с.
4. Закон України «Про Кабінет Міністрів України» // Відомості Верховної Ради України. – 2008. – № 25. – ст. 241.
5. Испания. Конституция // http://uznal.org/constitution.php?country=Spain&
constitution=49&language=r
6. Италия. Конституция // http://uznal.org/constitution.php?country=Italy&
constitution=50&language=r
7. Козырин А.Н., Глушко Е. К. Правительство в зарубежных странах. – М.: Ось-89, 2007. – 240 с.
8. Конституція України: Текст Основного Закону з офіційними тлумаченнями Конституційного Суду. – К.: Наукова думка, 2006. – 210 с.
9. Польша. Конституция // http://uznal.org/constitution.php?country=Poland&
constitution=96&language=r
10. Рішення Конституційного Суду України № 16рп/2008 від 17.09.2008 у справі за конституційним поданням 105 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частин шостої, сьомої, дев’ятої статті 83 Конституції України (справа про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України) // http://www.ccu.gov.ua/uk/doccatalog/list?currDir=19872
11. Франция. Конституция // http://uznal.org/constitution.php?country=France&
constitution=129&language=r
12. Хорватия. Конституция // http://uznal.org/constitution.php?country =Croatia&constitution=130&language=r
13. Черкасов А.И. Глава государства и правительство в странах современного мира. Конституционно-правовое регулирование и практика. – М.: Экзамен, 2006. – 224 с.
14. Шаповал В.М. Виконавча влада в розвинутих країнах. – К.: Вид-во УАДУ, 1996. – 59 с.
15. Шаповал В.М. Конституція і виконавча влада. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 80 с.
2009 рік
