Лагутов Ю.Е.
ОСОБЛИВОСТІ СТВОРЕННЯ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ «ОПОЗИЦІЙНОГО УРЯДУ» В УМОВАХ ПАРЛАМЕНТСЬКО-ПРЕЗИДЕНТСЬКОЇ МОДЕЛІ ДЕРЖАВНОГО УСТРОЮ
Існування опозиції є одним із невід'ємних елементів демократичної системи влади. Конструктивна діяльність опозиції позитивно впливає на функціонування влади, оскільки, впливаючи на уряд в рамках легальної політичної боротьби, опозиція своїми альтернативними підходами до вирішення актуальних завдань розвитку країни, стимулює вдосконалення роботи чинної влади. Відсутність правових гарантій для легальної діяльності опозиції звужує шляхи вирішення конфліктних ситуацій між різними політичними силами. Внаслідок цього опозиція змушена вдаватись до інших, не правових методів реалізації своїх прагнень, що має наслідком розвиток дестабілізаційних процесів у державі. Разом з тим, саме поступовий прихід до консенсусу політичних еліт з основних питань життя країни став основою для ліберального й демократичного розвитку найбільш успішних держав світу.
Необхідною умовою для просування вказаним цивілізаційним шляхом є визнання владою права своїх політичних опонентів на альтернативну точку зору та забезпечення базису для конструктивної взаємодії груп еліт. Таким чином опозиція отримує можливість для критики опонентів та пропагування власної альтернативної програми розвитку держави, яку вона реалізовуватиме в разі перемоги на виборах. Відповідно сучасна демократична держава має забезпечувати політичній опозиції гарантії безперешкодного приходу до влади у разі перемоги на виборах. Отже, однією із головних умов демократичного розвитку держави є те, що опозиція повинна мати реальні можливості законно прийти до влади та право на політичну боротьбу за владу.
Водночас наділення опозиції певним набором прав відповідає не тільки інтересам опозиції, але й вигідно для діючої влади, стимулюючи її до постійного удосконалення державно-управлінської практики. Крім того, гарантування прав опозиції захищає офіційну владу від охлократії та забезпечує її дискусію з політичними опонентами на основі правових норм і сформованих традицій, а не в режимі взаємних обвинувачень і постійної загрози бути усуненою від управління державою в результаті не правових дій тієї або іншої суспільної групи.
В умовах сучасного демократичного суспільства основою опозиційної діяльності є наявність конструктивної альтернативної програми розвитку держави та команди фахівців, здатних практично втілювати в життя програму своєї політичної сили після приходу до влади. Для реалізації даних завдань політичною опозицією формується так званий «опозиційний» або «тіньовий» уряд.
У світовій практиці початок юридичному визнанню опозиції та формуванню опозиційних (тіньових) урядів поклала Великобританія. У 1937 р. був прийнятий «Акт про міністрів Корони». Британська традиція включає формальне затвердження опозиційного лідера королевою Великобританії та надання парламентській опозиційній партії статусу «Опозиції Її Величності», що, зокрема, передбачає виплату лідерові офіційної парламентської опозиції щорічної платні.
Опозиційна партія має право сформувати тіньовий кабінет міністрів (від англ. Shadow cabinet). Згідно з відповідною процедурою лідер опозиції призначає із числа членів своєї партії в Палаті лордів і Палаті громад «тіньових міністрів», чиї посади відповідають системі існуючих урядових відомств. Потім затверджується загальний склад «тіньового уряду», при цьому окремі «тіньові міністри» не є членами кабінету. Також формується апарат «тіньових міністерств». Права лідера опозиції у Великобританії щодо призначення членів «тіньового уряду» визначаються внутрішніми партійними правилами й практикою роботи.
Дана модель функціонування опозиції, що започаткована у Великобританії й прийнята також в Ірландії, Канаді, Австралії й Новій Зеландії, дістала назву «вестмінстерської». За такої системи опозиція виконує роль так званої функціональної тріади – контроль, критика, альтернатива.
Основна діяльність міністрів «тіньового уряду» Великобританії полягає у парламентських дебатах, у формуванні альтернативних підходів до вирішення завдань розвитку держави, у пропаганді основних положень програми своєї політичної сили через засоби масової інформації. Під час обговорення законопроектів на стадії другого читання після міністра, який ініціює його прийняття, виступає представник «тіньового уряду», який викладає консолідовану точку зору опозиції з даного питання. «Тіньовий уряд» має право на регулярне отримання інформації від діючого кабінету міністрів про найважливіші рішення в сфері внутрішньої та зовнішньої політики й офіційної документації. Також представнику опозиції гарантується посада голови бюджетного комітету парламенту.
У класичному вигляді «тіньовий уряд» визнається на рівні держави тільки у Великобританії, будучи особливістю англосаксонської двопартійної політичної системи. У більшості європейських країн практика правового гарантування діяльності інституту опозиційного уряду відсутня. Більше того, у ФРН пропозиція щодо правового закріплення статусу опозиційного уряду, яка була внесена на розгляд парламенту, отримала негативний висновок конституційного суду. Водночас, незважаючи на відсутність законодавчого регулювання діяльності опозиційного уряду, в багатьох країнах Європи такі уряди функціонують або функціонували – в Іспанії (сформований в квітні 2008 р. Народною партією), в Італії (сформований в квітні 2008 р. Партією демократів), у Чехії (сформований в 2006 р. Соціал-демократичною партією) та деяких інших державах.
Сьогодні в Україні діяльність опозиційного уряду, як і взагалі опозиції, не регламентується окремими нормативно-правовими актами, що в цілому відповідає європейській практиці (серед країн ЄС лише в Португалії прийнято спеціальний правовий акт про права й діяльність опозиції). Разом з тим, в складних умовах пострадянського розвитку демократії в Україні, гарантування державою прав опозиційним політичним силам справило б позитивний вплив на становлення громадянського суспільства.
У Верховній Раді України існує багаторічна практика внесення на розгляд законопроектів про політичну опозиційну діяльність, проте жоден із них не був прийнятий. У більшості законопроектів передбачалися спеціальні розділи про функції та діяльність опозиційного кабінету міністрів. Зокрема, існування цієї інституції передбачалося у проекті Закону України «Про політичну опозицію у Верховній Раді України» (№ 5101-1 від 28.02.2000, поданий В.Ковалем, О.Карповим та В.Медведчуком). Дещо розширені положення про діяльність опозиційного уряду викладені в законопроекті, внесеному до Верховної Ради України М.Томенком, О.Турчиновим, Ю.Тимошенко та іншими (проект Закону України «Про парламентську опозицію» № 1011-1 від 04.09.2006).
Опозиційний уряд у згаданих законопроектах розуміється як постійно діючий консультативно-допоміжний орган політичної опозиції, кількісний та персональний склад якого визначається учасниками парламентської опозиції відповідно до порядку організації діяльності опозиції або шляхом голосування більшості учасників опозиції за відповідні кандидатури. Необхідно зазначити, що всі законопроекти розглядають політичну опозицію як єдине ціле зі спільним альтернативним баченням майбутнього держави, що є суттєвим недоліком, адже різновекторним політичним силам, які перебувають в опозиції, недоцільно створювати об’єднаний опозиційний уряд, у якому вони матимуть ідеологічні протиріччя з іншими опозиційними силами. Відповідно опозиційний уряд не буде здатним розробити спільний альтернативний підхід до вирішення актуальних питань розвитку держави. За таких обставин виглядає проблематичною перспектива виконання опозицією вимог вищезгаданого законопроекту № 1011-1 від 04.09.2006 щодо зобов’язання в місячний термін опублікувати в газеті «Голос України» альтернативну урядовій програму розвитку України.
У зазначених законопроектах міститься перелік функцій та прав опозиційного уряду, які, виходячи з їх змісту, побудовані з врахуванням досвіду й особливостей «вестмінстерської» моделі опозиції. А саме, наділяють «тіньовий» кабінет міністрів повноваженнями керуючись згаданою вище функціональною тріадою – контроль, критика, альтернатива. Так, відповідно до законопроектів № 5101-1 від 28.02.2000 та № 1011-1 від 04.09.2006, опозиційний уряд може:
• здійснювати постійний моніторинг діяльності Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, їх посадових осіб;
• здійснювати контроль за розробкою проекту Державного бюджету України та за виконанням Державного бюджету України в межах парламентського контролю;
• готувати матеріали для доповідей (співдоповідей) від парламентської опозиції з питань, що стосуються діяльності Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, та оприлюднювати їх при обговоренні у Верховній Раді України, виступах перед виборцями, поширювати у засобах масової інформації;
• готувати альтернативні пропозиції щодо Програми діяльності Кабінету Міністрів України, актів Кабінету Міністрів України та подавати їх у встановленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України;
• готувати програму своєї діяльності, яка затверджується парламентською опозицією;
• розробляти альтернативні законодавчі пропозиції, які вносяться на розгляд Верховної Ради України суб'єктами законодавчої ініціативи.
Законопроектами передбачається, що опозиційний уряд очолює голова, який призначається рішенням парламентської опозиції. Діяльність голови та членів опозиційного уряду має базуватись на громадських засадах. Важливою позицією згаданих законопроектів є надання голові опозиційного уряду права участі у засіданнях Кабінету Міністрів України, що повинно сприяти як прозорості діяльності Кабінету Міністрів України, так і розвитку взаємодії опозиції з чинною владою. У разі участі голови опозиційного уряду у засіданні Кабінету Міністрів України він має право на виступ тривалістю не менше п'ятнадцяти хвилин. Водночас, якщо парламентською опозицією не створено опозиційний уряд, право брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України надається уповноваженому представнику парламентської опозиції, який має право на виступ такої самої тривалості.
Також у законопроектах про опозицію парламентській опозиції дозволяється утворювати й інші організаційні структури. Зокрема у порядку, встановленому для організації секретаріатів депутатських фракцій, створюються секретаріат парламентської опозиції, до повноважень якого відноситься здійснення законопроектної роботи, підготовка і попередній розгляд питань, визначених парламентською опозицією. Крім того, парламентська опозиція також має право утворювати інші допоміжні органи, які діють на громадських засадах.
В Україні існує певний досвід функціонування «опозиційних урядів». Першим опозиційним урядом в історії України вважається опозиційний уряд, утворений на основі партії «Громада» після відставки П.Лазаренка з посади Прем'єр-міністра України в 1997 р. Тодішній «тіньовий прем’єр» Ю.Тимошенко відмічала практичну цінність інтелектуального доробку даного уряду. Очоливши Кабінет Міністрів України, вона заявляла, що використовувала розробки в галузі економіки, напрацьовані її «тіньовим урядом».
Після відставки уряду В.Януковича було утворено нинішній опозиційний уряд (грудень 2007 р.) на основі найбільшої опозиційної партії – Партії регіонів та на чолі з її лідером. Даний уряд оприлюднив власну концепцію державних реформ, має громадську приймальню, інформаційний сайт в мережі Інтернет. Відповідно до заяв голови опозиційного уряду, основними завданнями своєї діяльності уряд визначає здійснення жорсткого контролю за владою, розробку альтернативних урядовим рішень та забезпечення звітності Кабінету Міністрів України перед народом. Принципами діяльності опозиційного уряду проголошено публічність, відповідальність за критику й подану інформацію, компетентність, постійний діалог з народом та чинною владою. Опозиційний уряд В.Януковича регулярно оприлюднює протоколи своїх засідань, де розглядаються актуальні питання розвитку України, ухвалюються відповідні заяви та проекти законів, які подаються народними депутатами України, аналітичні матеріали щодо розвитку України.
Наявність такої форми функціонування опозиції як «опозиційний уряд», потенційно може позитивно впливати на поступовий перехід від методів необґрунтованої, демагогічної критики влади до концентрації діяльності політичної опозиції на фаховій розробці реальних альтернатив державної політики та практичних заходів щодо їх реалізації.
Для подальшого демократичного розвитку Української держави є необхідним прийняття нормативно-правового акту, який інституційно закріплюватиме явище політичної опозиції в Україні та надаватиме відповідні гарантії її діяльності. Аналіз поданих на розгляд Верховної Ради України законопроектів про опозицію свідчить, що функції та повноваження опозиційного уряду в цілому викладені відповідно до існуючої практики діяльності опозиції інших європейських країн.
Разом з тим, необхідно враховувати, що взята за основу «вестмінстерська» модель опозиційної діяльності передовсім формувалась на основі двопартійної системи. В умовах проходження до парламенту більшої кількості партій вірогідність перебування в парламентській опозиції кількох різноспрямованих політичних сил практично нівелює ідею проаналізованих законопроектів щодо опозиційного уряду як представника інтересів всього спектру політичної опозиції, представленої у Верховній Раді України. Крім цього, опозиційна партійна діяльність також відбувається в середовищі позапарламентських політичних сил, у зв’язку з чим має бути скорегована назва пропонованого законопроекту.
Виходячи із викладеного, найбільш доцільним вважається фіксація в остаточному варіанті відповідного закону права на формування опозиційного уряду й комплексне забезпечення гарантій для його діяльності за найчисельнішою опозиційною партією (блоком), яка представлена у Верховній Раді України, з можливістю добровільного приєднання до неї інших опозиційних сил. Очевидно, що опозиційні політичні партії з меншим парламентським представництвом або ті, що працюють поза Верховною Радою України, також мають отримати право окремо чи спільно утворювати свої опозиційні уряди, але без широких гарантій щодо практичної взаємодії з чинним Кабінетом Міністрів України.
Особлива роль в процесі сприяння інституційному становленню вітчизняної опозиції може належати Президенту України, як Главі та вищій посадовій особі держави, гаранту конституційності. Враховуючи особливий легітимний статус Глави держави (обрання прямими всенародними виборами), він де-факто, не є представником конкретної політичної сили. Отже, саме Президент України може стати найбільш ефективною ланкою налагодження конструктивної взаємодії між чинним та опозиційним урядом.
Важливо врахувати й ту обставину, що кожна з політичних сил, яка здійснює спроби розробки та лобіювання прийняття того чи іншого варіанту закону про опозицію, робить це виходячи з власних інтересів й власного бачення ролі та місця опозиції у вітчизняному політичному процесі. Тому, саме Президенту України доцільно виступити із законодавчою ініціативою щодо прийняття Верховною Радою України Закону України «Про політичну опозицію в Україні».
Сприяння становленню та розвитку в Україні такої форми функціонування політичної опозиції як опозиційний («тіньовий») уряд, є доцільним, оскільки позитивно впливатиме на:
• утвердження сучасних форм та вироблення традицій конструктивної діяльності політичної опозиції;
• розширення правових засобів для вираження й захисту інтересів виборців – прихильників опозиційних політичних партій;
• інформування суспільства щодо альтернативних шляхів політичного, соціального, економічного, культурного розвитку Української держави;
• посилення публічного контролю за діяльністю урядових структур, стимулювання відповідальної й виваженої діяльності чинного уряду за допомогою критичних зауважень з боку опозиційного уряду;
• можливість ознайомлення широкої громадськості з конструктивною діяльністю опозиції, фаховістю й компетентністю її кадрового потенціалу;
• підвищення ролі Глави держави як гаранта конструктивної діяльності політичної опозиції.
Водночас можливість використання розроблених опозиційним урядом програмних та управлінських напрацювань спростить та прискорить механізм реалізації альтернативних підходів до здійснення державної політики у разі ротації політичних сил за результатами парламентських виборів.
2009 рік
