Лагутов Ю.Е.
ПРОБЛЕМИ ФОРМУВАННЯ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ КОАЛІЦІЙНОЇ МОДЕЛІ УРЯДУ ПРИ ПАРЛАМЕНТСЬКО-ПРЕЗИДЕНТСЬКІЙ ФОРМІ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ
Процес трансформації України в парламентсько-президентську республіку супроводжується комплексом проблем, притаманних даному перехідному періоду: пошуком оптимальної моделі формування та функціонування уряду, шляхів посилення його стабільності та відповідальності, виробленням механізмів ефективної взаємодії між Президентом України та Кабінетом Міністрів України, запровадженням раціональних форм вирішення протиріч між гілками влади в умовах парламентсько-президентської республіки. Невирішеність вказаних проблем обумовлює зниження ефективності діяльності уряду та Верховної Ради України, спричинює нестабільність політичної та економічної ситуації в Україні, що відповідно негативно впливає на розвиток країни загалом.
В умовах сучасної України необхідно звернути особливу увагу на такі найбільш суттєві недоліки існуючих коаліційних моделей уряду:
1. Нестабільність коаліційних урядів. Поєднання парламентаризму з пропорційним представництвом і конфліктною партійною системою веде до появи партій, жодна з яких не має у своєму розпорядженні парламентської більшості. Це, у свою чергу, призводить до частих перестановок у правлячій коаліції та, як наслідок, – до слабкого і нестійкого уряду. Для таких режимів характерні часті падіння кабінетів, що іноді спричиняє парламентські кризи. Крім того, поширена неефективна координація діяльності окремих міністерств, взаємна ворожнеча глав відомств і відчуження громадян від політики, що чревате втратою їхньої довіри до демократії. Наочні приклади нестійкості парламентських коаліцій – III і IV Французькі Республіки з їхньою практикою «прем'єрів на годину», Італія, де протягом усього періоду після Другої світової війни кабінети мінялися в середньому через кожні 10 місяців, Індія, у якій в 1996 – 1999 рр. тричі проводилися парламентські вибори.
2. Загроза розмивання політичної відповідальності влади перед виборцями. При режимах коаліційної більшості виборці нерідко втрачають можливості визначати, хто буде контролювати виконавчу владу. Народна воля, висловлена на виборах, може бути спотворена післявиборчими закулісними угодами представників партійних еліт. Досить типовою може бути ситуація, коли правляча партія, що зазнала поразки на виборах, залишається в складі нового коаліційного уряду. В результаті політична відповідальність розпорошується у невизначених пропорціях між всіма членами правлячої коаліції.
3. Загроза тиранії з боку парламентської більшості. Режими стійкої парламентської більшості гірше пристосовані до того, щоб обмежувати потенційні зловживання владою, зокрема свавілля більшості. Формою такого виродження парламентської моделі стала так звана «прем'єрська республіка» (наприклад, Словаччина в 1994 – 1998 рр.), коли диктатура парламенту персоніфікується в диктаторі-прем'єрі, що маніпулює волею слухняної парламентської більшості. Роль парламенту як колегіального органа повністю витісняється одноособовою владою прем'єр-міністра. При чому справа іноді доходить до введення надзвичайного стану й розпуску парламенту (Індія в 1975 – 1977 рр.).
Вже перші дні роботи українського парламенту, сформованого після запровадження конституційної реформи за суто пропорційною виборчою системою, засвідчили абсолютну відсутність позитивного досвіду конструктивного співробітництва в межах політикуму, оскільки попередня форма державного правління не вимагала пошуку компромісів між парламентом і Президентом України, між парламентом і урядом, між урядом і Президентом України. Відсутність досвіду пошуку політичних компромісів перш за все негативно впливає на процес формування коаліційного уряду в Україні. Особливо в умовах, коли у Верховній Раді України представлені політичні сили з діаметрально протилежними поглядами на розвиток держави, які водночас не мають можливості створити стійку парламентську й урядову коаліцію в рамках одного політичного спектру.
Формування чинного коаліційного уряду в Україні розпочалося після укладення угоди між лідерами Блоку Юлії Тимошенко та Блоку «Наша Україна - Народна Самооборона» про створення коаліції демократичних сил у Верховній Раді України VI скликання. Але, на відміну від наявної європейської практики, в Україні процес створення чинного коаліційного уряду розпочався не з укладання та затвердження у Верховній Раді України програми діяльності Кабінету Міністрів України, а із затвердження його персонального складу. Разом з тим, механізми узгодження та реалізації спільної програми дій партій-учасниць коаліції (відповідно до статті 114 Конституції України) мають бути спрямовані саме на виконання програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України. Проте, за чинним законодавством, уряд не зобов’язаний розробляти та вносити на розгляд парламенту програму діяльності Кабінету Міністрів України до його формування, крім того не регламентується порядок та відповідальність парламенту щодо несвоєчасності розгляду поданої програми.
Водночас згідно з регламентом Верховної Ради України, основним координаційним органом для вирішення політичних суперечок має бути рада коаліції. До її складу входять лише представники депутатських фракцій. Тому, на відміну від подібних європейських органів, де до складу парламенту входять також члени уряду, українська рада коаліції є виключно парламентським утворенням. Прем’єр-міністр України може бути присутнім на ній лише за запрошенням, що не сприяє процесу взаємодії Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України.
Крім вищенаведених, до основних особливостей функціонування сучасної коаліційної моделі уряду України слід також віднести:
– загальну незавершеність конституційного процесу становлення парламентсько-президентської форми державної влади;
– недостатність національного досвіду розбудови та функціонування парламентсько-президентської форми правління, відсутність досвіду пошуку політичних компромісів;
– недосконалість та суперечливість національної законодавчої бази у сфері правового регулювання взаємодії вищих органів державної влади;
– низький рівень розвитку вітчизняного громадянського суспільства.
Аналіз конфліктних моментів у діяльності чинного коаліційного уряду України вказує на існування ряду невирішених проблем, що не мають об’єктивного характеру та повинні бути усунені в майбутньому. А саме:
– наявність глибинних внутрішніх суперечностей у парламентській коаліції, що негативно позначається на роботі коаліційного уряду і перманентно загрожує його стабільності;
– відсутність волі до належної взаємодії та ефективної співпраці уряду та парламенту з Президентом України, політична сила якого була представлена у правлячій коаліції меншістю;
– мінливість позицій партнерів по коаліції щодо шляхів вирішення принципових суспільно-політичних та соціально-економічних питань;
– періодичне застосування деструктивних методів політичної боротьби (блокування роботи парламенту) не лише опозицією, а також фракцією-членом коаліційної більшості.
З огляду на викладені загрози особливою стає роль Президента України в забезпеченні стабільності політичної ситуації в державі. У контексті процесу трансформації України в парламентсько-президентську республіку інститут президентства є ефективним важелем контролю за парламентською більшістю та урядом. Вітчизняна конституційна модель влади надає Президенту України преференції, що дозволяють йому вигравати конфліктні ситуації у разі непорозумінь з парламентом або урядом. Отже, імперативом співпраці між парламентом, урядом та Президентом України має бути конструктивна взаємодія та погодження засад державної політики.
Взаємодіяти з Президентом України – означає шукати компроміс із ним у процесі вироблення рішень. Необхідність узгодження позицій при прийнятті парламентом законів України зумовлюється можливістю застосування Президентом України права вето щодо них. При підготовці урядових актів Кабінету Міністрів України також було б доцільно постійно брати до уваги повноваження Президента України припиняти їх дію. Подібний підхід є загальновизнаною практикою у розвинених державах. Тому президенти в таких країнах досить рідко застосовують вето щодо прийнятих законів. В Україні цифри свідчать про протилежне. Так, наприклад, з початку серпня 2006 р. по січень 2007 р. Президент України застосував право вето щодо 35-ти законів України (кожний четвертий). Тобто практично з усіх принципових питань позиція Президента України не збігалася з позицією парламенту. Такі цифри підтверджують незадовільність взаємодії між парламентською більшістю й Главою держави на всіх стадіях законодавчого процесу.
Якщо у Верховної Ради України існує процедура подолання президентського вето на прийнятий закон, то Кабінет Міністрів України такої можливості щодо своїх рішень не має. Президент України припиняє рішення уряду й направляє в Конституційний Суд України для перевірки їх конституційності. Так, наприклад, з 16 жовтня 2006 р., коли вперше було використано це конституційне повноваження, і до початку жовтня 2007 р. Президент України видав 35 указів про припинення постанов і розпоряджень уряду. Самих припинених рішень Кабінету Міністрів України налічується значно більше, адже часто Президент України одним указом припиняв цілу низку актів уряду (наприклад, 15 грудня 2006 р. він призупинив одним указом сім постанов уряду).
Отже, відсутність належної взаємодії із Президентом України, в кінцевому рахунку відбивається на ефективності діяльності уряду, адже Президент України має широкий арсенал конституційних засобів, що дозволяють йому управляти державою при мінімальній участі уряду. Наприклад, увівши свого часу керівників обласних державних адміністрацій до складу Ради національної безпеки і оборони України (РНБОУ), Глава держави поступово підсилював роль цього органа, який на сьогодні посідає важливе місце в системі його державно-управлінських механізмів. Від початку переходу до парламентсько-президентської республіки Президент України своїми указами ввів у дію значну кількість рішень РНБОУ, якому підконтрольні в питаннях національної безпеки всі органи виконавчої влади, у тому числі й Кабінет Міністрів України.
В умовах парламентсько-президентської республіки держав розвиненої демократії є загальноприйнятою практика розпуску президентом парламенту та призначення нових дочасних виборів у разі неспроможності парламентських партій сформувати більшість. Президент виступає в цьому випадку не як учасник політичної боротьби, а як вища інстанція, що гарантує наявність стабільного уряду й стійкої більшості в парламенті. Необхідно особливо підкреслити: парламент розпускається не тому, що президентові не подобається його політичний курс, а тому, що виявляється недієздатним і не спроможним до проведення жодного стратегічного курсу. Роль президента тут є дуалістичною: з одного боку він не визначає повністю політику держави, як у президентському правлінні, але, з іншого боку, його функції не є суто представницькими, як це часом трактується. Президент гарантує стійке функціонування системи, запобігає можливому виникненню політичної кризи.
У результаті, сама система, завдяки своїм внутрішнім характеристикам, змушує учасників політичного процесу шукати згоду, домовлятися й знаходити взаємоприйняті рішення. Тобто в політичному житті виховується прагнення до максимального врахування інтересів сторін. Крім того, такий примус до компромісу виявляє групи споріднених переваг у суспільстві й парламенті й змушує їх консолідуватися. Одночасно в політичне життя вводиться практика довгострокової відповідальності.
Останнім часом у політичних і наукових колах висловлюється думка, що в Україні було б доцільно запровадити біпартійну систему, характерну для США та Великобританії, з метою уникнення наявних проблем при застосуванні багатопартійної системи. Стверджується, що за біпартійної системи уряд формується за спрощеною процедурою, оскільки за результатами виборів одна із двох партій апріорі володіє більшістю, та є більш стабільним у своїй діяльності. Але, по-перше, перспективи еволюційного формування настільки потужних партій в Україні є занадто віддаленими, а спроби форсування процесу під певних теперішніх лідерів – штучними. По-друге, формування коаліційного багатопартійного уряду має свої переваги: сформований уряд спирається на реальний баланс політичних сил у суспільстві; партія-переможець хоча й одержує відносну більшість у парламенті, водночас змушена шукати собі союзників і корегувати свій політичний курс таким чином, щоб він відповідав політичній підтримці більшості, а отже, репрезентував широкий спектр політичних сил й соціальних верств населення.
Враховуючи позитивний іноземний досвід, Україна могла б запровадити принцип консенсусної системи правління, яка може стати ефективним способом переходу конфліктних суспільств на шлях стабільного демократичного розвитку. Зокрема, сучасні Швейцарія та Австрія демонструють вдалий приклад консенсусного режиму – уряд утворюється на основі принципу пропорційності: партійний склад кабінету відповідає партійному представництву в парламенті. Лише найменші (в пропорційному сенсі) партії не можуть претендувати на місця в кабінеті.
Наприклад, в Австрії кабінети великої коаліції складалися так, щоб якомога точніше відображати пропорційність обох партнерів по коаліції – християнських демократів і соціал-демократів. Швейцарська модель також досить точно відображає представництво чотирьох основних партій у законодавчих зборах. Уряд Швейцарії (Федеральна Рада), який складається із 7 міністрів, формувався з 1959 по 2003 рр. за так званою «чарівною формулою» 2+2+2+1. Відповідно до результатів виборів до його складу входило по дві кандидатури від Соціал-демократичної партії, від Радикально-демократичної партії та від Християнсько-демократичної партії, а Швейцарська народна партія була представлена тільки одним міністром. На парламентських виборах в 2003 р. формула зазнала певної трансформації – Швейцарська народна партія набрала достатню кількість голосів, щоб одержати друге місце у Федеральній Раді, натомість Християнсько-демократична партія була змушена визнати свою поразку й поступитися одним місцем в уряді.
Такий підхід до формування коаліційного кабінету обмежує конкуренцію партій у парламенті, оскільки кожна із провідних партій гарантовано одержує справедливу частку міністерських постів. Тому, на відміну від процесу формування мінімальних коаліцій, коли пріоритетом є досягнення мінімально можливої переваги парламентської більшості над меншістю з метою наступної якнайповнішої монополізації складу уряду, при консенсусних коаліціях не можливі складні маніпуляції по зміні її складу, відсутні явні переможці й переможені, а дрібні партії не мають можливості відігравати ключову роль при створенні коаліції.
Викладене дозволяє запропонувати організаційно-правові напрями подальшого удосконалення процесу формування та функціонування коаліційної моделі уряду України:
– внесення змін і доповнень до Конституції України, які б чітко визначали процедуру розробки, розгляду та затвердження партіями-учасниками коаліції програми діяльності майбутнього уряду до формування його персонального складу (реалізація принципу – посади в уряді під конкретні програмні завдання);
– внесення змін і доповнень до чинного законодавства України, які б однозначно визначали критерії та процедуру подання, розгляду та затвердження партіями-учасниками коаліції кандидатур щодо персонального складу Кабінету Міністрів України (реалізація принципу – посади в уряді професіоналам-управлінцям, спроможним виконати конкретні програмні завдання);
– визначення окремим законодавчим актом вимог щодо структури, термінів виконання, індикаторів (показників) оцінки результативності реалізації програми діяльності уряду та критеріїв політичної відповідальності членів Кабінету Міністрів України перед коаліційною більшістю;
– унормування на законодавчому рівні обов’язковості й процедур створення спеціального органу політичної координації діяльності уряду і коаліційної більшості, головним завданням якого є вирішення можливих політичних суперечностей між представниками правлячих політичних партій та погодження позицій уряду і коаліційної більшості, тобто остаточне формування змісту політичного рішення перед його винесенням на розгляд;
– перегляд базового принципу формування коаліційного уряду шляхом запровадження нового механізму на основі консенсусної системи правління, яка виявилася ефективним способом переходу конфліктних суспільств на шлях стабільного демократичного розвитку. При моделі консенсусних коаліцій неможливі зміні її складу, оскільки урядові посади гарантовано надаються політичним силам пропорційно від результатів виборів, стимулюється процес структуризації й укрупнення політичних партій, а дрібні партії втрачають можливість мати ключову роль при створенні коаліції;
– у випадку частих урядових й парламентських криз, які негативно впливають на соціально-економічний розвиток країни та її національну безпеку, є доцільним запровадження механізму діяльності «технічних» (безпартійних) урядів, складених із професіоналів у відповідних галузях, або «урядів національної єдності», очолюваних безпартійним прем’єр-міністром. Порядок формування та функціонування таких урядів має бути визначеним у законодавстві України.
2009 рік
