Лагутов Ю.Е.
ЗВЕРНЕННЯ ГРОМАДЯН ЯК ВАЖЛИВА СКЛАДОВА ЗАХИСТУ ПРАВ І СВОБОД ЛЮДИНИ ТА ГРОМАДЯНИНА В УКРАЇНІ
На сучасному етапі становлення громадянського суспільства в Україні актуального значення набуває розвиток інституту звернень громадян, який є основним каналом зв'язків громадянина й держави.
Право громадян на звернення гарантується Конституцією України (стаття 40), в якій визначено, що громадяни України мають право звертатися до органів державної влади та місцевого самоврядування, та встановлено обов’язок органів влади та посадових осіб розглядати звернення й надавати обґрунтовані відповіді.
Право на звернення є важливим конституційно-правовим засобом захисту та однією із організаційно-правових гарантій дотримання прав і свобод громадян. Це право включає дві складові:
По-перше, звернення громадян є однією із форм участі населення в державному управлінні, у вирішенні державних і суспільних справ, можливістю активного впливу громадянина на діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування. Сьогодні цей аспект вимагає якісно нового підходу до розкриття потенціалу волевиявлення людей в процесі формування та реалізації державної політики.
По-друге, це спосіб відновлення порушеного права громадянина через подання до органів державної влади скарг, заяв і клопотань. У такому розумінні це механізм виконання соціальних обов'язків публічної влади.
Від правильного функціонування адміністративно-правових механізмів реалізації прав громадян, від чіткого й ефективного реагування влади на їхні звернення залежить здатність держави забезпечувати належний захист законних інтересів громадян. Досвід показує, що громадяни України активно користуються своїм правом на звернення. Так, наприклад, протягом 2007 року до місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування звернулись 4 млн. 462 тис. громадян. Майже 100 тисяч звернень надійшли до Президента України.
Розуміння ролі звернень громадян як важливої складової зміцнення демократії, правового, громадянського суспільства стало ідейною основою прийнятого в 1996 р. Закону України «Про звернення громадян». Цим Законом визначені вимоги до оформлення звернень, порядку їх прийняття й розгляду посадовими особами, встановлюється заборона переслідування громадян за звернення та заборона розголошення відомостей, що містяться у зверненнях. Необхідно зазначити, що спеціальні законодавчі акти, які регулюють відносини у даній сфері, відсутні у багатьох державах Європейського Союзу (наприклад, у Великобританії та Франції право громадян на звернення до публічних органів зафіксовано лише на конституційному рівні й не регулюється спеціальними законами). У Російській Федерації Федеральний Закон «Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації» було прийнято лише в 2006 р.
Організація роботи зі зверненнями громадян є одним із пріоритетних напрямів діяльності всіх без винятку органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні. Поряд з тим, саме Президент України, як гарант конституційності, прав і свобод громадян в Україні має відігравати особливу роль в удосконаленні механізмів взаємодії громадянина і держави, зокрема, шляхом зміцнення інституту звернень громадян. Указом Президента України від 07.02.2008 № 109/2008 «Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування» визначено перелік найбільш актуальних проблем, які існують сьогодні у згаданій сфері. До них віднесено:
- надання необґрунтованих відповідей громадянам; порушення строків відповідей;
- безпідставна передача звернень іншим органам; практика визнання скарг громадян необґрунтованими без надання роз'яснень;
- незабезпечення умов для присутності громадян при розгляді їхніх звернень;
- прояви упередженості, халатності та формалізму при розгляді звернень;
- недостатня увага до вирішення проблем, з якими звертаються ветерани війни та праці, інваліди, та інші громадяни, які потребують соціального захисту та підтримки;
- необхідність посилення контролю за організацією роботи посадових та службових осіб зі зверненнями громадян.
Згідно з цим Указом Президента України на подолання названих негативних проявів спрямовується комплекс заходів. Зокрема, у законодавчій сфері Кабінету Міністрів України доручено підготувати й внести до Верховної Ради України проект Адміністративно-процедурного кодексу, розробити та подати на розгляд Верховної Ради України законопроект про внесення змін до законодавчих актів щодо вдосконалення правового регулювання питань гарантування права громадян на звернення, поновлення порушених прав і свобод заявників. Документом також передбачається застосування таких нових організаційних форм ведення роботи зі зверненнями громадян:
- забезпечення можливості подання звернень електронною поштою з використанням мережі Інтернет;
- запровадження єдиної комп'ютерної системи обліку звернень громадян та контролю за вирішенням порушених у них питань в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування;
- впровадження єдиної методики оцінки організації роботи зі зверненнями громадян в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування;
- створення єдиного загальнодержавного класифікатора звернень громадян.
Указ Президента України від 07.02.2008 № 109/2008 «Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування» сприяв активізації відповідної законопроектної діяльності Кабінету Міністрів України. Урядом розроблено та подано до Верховної Ради України проект Адміністративно-процедурного кодексу України (№2789 від 18.07.2008) та проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про звернення громадян» (щодо звернення, яке подається у формі електронного документа) (№3064 від 21.08.2008).
Крім цього, сьогодні практично в усіх центральних та місцевих органах виконавчої влади, місцевого самоврядування функціонують спеціальні структурні підрозділи по роботі зі зверненнями громадян, на Інтернет-сторінках яких подається інформація про розгляд звернень громадян, графіки особистого прийому, аналітичні довідки тощо. В обласних державних адміністраціях створено комісії з питань розгляду звернень громадян, комісії з опрацювання повторних звернень, проводяться «дні контролю» результатів виконання звернень громадян, організовано виїзні прийоми, телефони довіри тощо.
Іншим важливим механізмом реалізації прав громадян на звернення є інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (омбудсмена), який уособлює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина. Згідно із ст.55 Конституції України «кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Відповідно до ст.16 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує зі звернень громадян України, іноземців, осіб без громадянства. Такі звернення приймаються та розглядаються Уповноваженим відповідно до Закону України «Про звернення громадян». Звернення подаються Уповноваженому в письмовій формі протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини і громадянина (за наявності виняткових обставин – протягом двох років). При розгляді звернення Уповноважений відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина; роз’яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення; направляє звернення у державний орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення; у разі відмови в розгляді звернення Уповноважений має дати вмотивовану відповідь.
Хоча в Україні у цілому сформовано законодавчу базу для роботи зі зверненнями громадян, а органами державної влади всіх рівнів здійснюється забезпечення даної функціональної сфери, нормативно-правові й організаційні засади цієї діяльності потребують подальшого вдосконалення.
У частині нормативно-правового регулювання вбачається доцільним внести зміни до Закону України «Про звернення громадян», якими зокрема:
• визначити необхідність розгляду анонімних звернень громадян, якщо у них йдеться про вчинення або планування діянь, що загрожують державній безпеці та безпеці окремих фізичних і юридичних осіб (злочинів та інших правопорушень);
• скасувати існуючу можливість для службовців надавати відповіді на звернення громадянам в усній формі, що часто унеможливлює доведення провини службовця у разі виникнення підозри стосовно порушення ним законодавства щодо роботи зі зверненнями громадян.
Особливої уваги вимагає актуальна проблема формального ставлення посадових осіб до розгляду звернень громадян. Її вирішення потребує комплексного підходу, що прямо пов'язано з посиленням механізмів відповідальності за порушення законодавства про звернення громадян. У зв'язку з цим виникає необхідність запровадження чітких та суворих санкцій для посадових осіб, які ігнорують порядок розгляду звернень громадян або зловживають відповідними повноваженнями. З даною метою пропонується встановити відповідальність посадової особи за:
• перешкоджання здійсненню права громадян на звернення до державних органів та протидію роботі таких органів щодо розгляду звернень громадян;
• переслідування громадян у зв'язку з їхніми зверненнями до органів влади та посадових осіб;
• незаконне використання або поширення відомостей про приватне життя громадян, що стали відомими у зв'язку з їхніми зверненнями до структур влади.
Наведені склади правопорушень (злочинів) з відповідними санкціями мають бути внесені як доповнення до Кодексу про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України.
Також вбачається доцільним зміцнення інституту омбудсмена в Україні шляхом запровадження спеціалізації уповноважених з прав людини. Сьогодні навіть у державах з розвиненою демократією й високим рівнем захисту прав і свобод людини й громадянина функціонує по кілька уповноважених з прав людини, кожен із яких відповідає за розгляд звернень у певній сфері суспільних відносин. Наприклад, у Швеції працюють 4 омбудсмени, у Великобританії – 10, у Бельгії – 8 (в тому числі державний омбудсмен з пенсійного забезпечення, державний омбудсмен телекомунікаційної галузі та інші).
Окремо необхідно відмітити концентрацію вітчизняного законодавства та практичної діяльності органів державної влади на певних видах звернень громадян, а саме — на розгляді скарг. Безперечно, скарга належить до тієї категорії звернень громадян, які найбільшою мірою вимагають об'єктивного розгляду. З іншого боку, пропозиції громадян потребують не менш ґрунтовного підходу до аналізу їх змісту, адже, як наголошувалось вище, звернення громадян з пропозиціями є формою участі громадян в управлінні, у вирішенні державних і суспільних справ, можливістю активного впливу громадянина на діяльність державних органів і органів місцевого самоврядування. Проте практика свідчить, що сьогодні цей вид звернень громадян вважається, порівняно із скаргами, другорядним.
Варто враховувати, що пропозиція, спрямована на поліпшення функціонування державного або муніципального органу, може передбачати заходи, які певною мірою суперечитимуть приватним інтересам службовців даного відомства, адже може вимагати інтенсифікації чи поглиблення змісту здійснюваної роботи тощо. Тому однією із гарантій об'єктивного розгляду подібного виду звернень може стати спрямування його вищому органу державної влади або місцевого самоврядування. Проте й даний спосіб не завжди є дієвим й оптимальним із зазначених вище причин. Покращення об'єктивності розгляду пропозицій громадян може відбутись, якщо їх адресатом стане незалежний орган державної влади.
На сьогоднішній день у системі державних органів такими структурами можна умовно вважати правоохоронні органи − прокуратуру й органи внутрішніх справ. Але специфіка їх роботи полягає у тому, що вони розглядають звернення громадян по суті коли у них ідеться про пряме порушення закону. Якщо ж закон не порушений, то звернення громадян не мають до їх компетенції прямого відношення. Таким чином, актуальності набуває питання створення окремого державного органу з метою всебічного об'єктивного розгляду й аналізу звернень громадян під патронатом Президента України.
Доречним для впровадження є досвід роботи муніципальної мережі служб «єдиного вікна» щодо роботи зі зверненнями громадян міста Москви. Розгляд звернень громадян вказаними службами здійснюється за схемою, яку можна умовно розділити на ряд послідовних етапів:
1. Консультування про порядок подання звернення і терміни підготовки необхідних додаткових документів.
2. Перевірка правильності оформлення заяви й доданого до заяви пакета документів.
3. Реєстрація заяви в електронній базі даних і видача заявникові виписки з електронного журналу, що підтверджує факт прийому заяви.
4. Формування й спрямування запитів до профільних структур з метою одержання необхідних відомостей, погоджень і висновків стосовно вирішення питання, викладеного у заяві.
5. Контроль за термінами виконання окремих запитів і загальним строком підготовки відповіді.
6. Реєстрація підготовленої відповіді та пов’язаних документів в електронній базі даних.
7. Оповіщення заявника.
8. Видача заявникові відповіді, необхідних документів для вирішення питання або мотивованої відмови.
У 2007 р. в Москві функціонувала 631 служба «єдиного вікна». Протягом 2006 р. ними було розглянуто понад 3 млн. заяв (у тому числі 2,7 млн. від фізичних осіб і 300 тис. − від юридичних осіб). 2007 р. відбулося підключення служб «єдиного вікна» до мультисервісної мережі уряду Москви, що дозволяє здійснювати електронний документообіг з використанням електронно-цифрового підпису. У 2009 р. планується перетворити служби «єдиного вікна» на багатофункціональні центри, що прийматимуть звернення громадян, здійснюватимуть повний комплекс державних послуг з видачі документів фізичним, юридичним особам та індивідуальним підприємцям, а також надаватимуть інші пов'язані послуги для населення. Зокрема, невід'ємною складовою роботи таких центрів мають стати консультаційні та довідково-інформаційні послуги, Інтернет-сервіс, правова допомога тощо. Отже, створення розгалуженої мережі спеціальних органів по роботі зі зверненнями громадян з широкого кола питань є позитивним іноземним досвідом, який було б доцільно використати в Україні.
В сучасних умовах формування інформаційного суспільства важливим напрямом посилення ефективності роботи зі зверненнями громадян вбачаються заходи у рамках розвитку електронного уряду. Поширеною світовою практикою стало визнання за зверненнями, переданими через електронні системи зв'язку, певної юридичної сили.
Так, у США державні службовці зобов'язані приймати й обробляти листи громадян, спрямовані до органів влади електронною поштою, та давати офіційні відповіді на них. У парламенті Шотландії працює система подачі електронних звернень (e-petitioning), що дозволяє кожному громадянинові оперативно запропонувати для розгляду будь-яке питання. Всі запити розглядаються і на кожний готується відповідь. Подібну систему впроваджує парламент Великобританії. У 2007 р. цим шляхом до парламенту звернулися понад 7% громадян держави зі своїми скаргами та пропозиціями. 2002 р. в італійському місті Болонья було видано спеціальну ухвалу, якою міським структурам виконавчої влади доручалось активно використовувати поради громадян, висловлені на муніципальному Інтернет-форумі, відповідати на поставлені запитання, а також на основі дописів виокремлювати й аналізувати нагальні проблеми. Дещо іншу схему було використано в місті Модені, де замість форуму було створено систему так званого електронного листка новин (newsletter). Залишаючи на ньому свої персональні дані, громадянин набував можливість регулярно отримувати на власну електронну адресу інформацію про плани міської ради, ставити запитання за допомогою електронної пошти та отримувати відповіді у законодавчо встановлений термін. Крім того, там було створено ряд онлайн-консультаційних центрів, а також проводились онлайн-опитування. Аналогічні експерименти також здійснювались на рівні органів місцевого самоврядування в інших містах Італії.
З впровадженням автоматизованої системи взаємин «громадянин — держава» можна розраховувати на підвищення ефективності державного управління й обмеження корупції. Електронна взаємодія здатна змінити саму природу влади, зробити її більш прозорою й підконтрольною громадськості, адже кожний громадянин одержить можливість відслідковувати діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, безпосередньо вступати у взаємодію з державними службовцями без черг і зайвої бюрократії. Отже, розвиток такої форми роботи зі зверненнями громадян як електронні звернення за допомогою мережі Інтернет та електронної пошти, мають розглядатись не як допоміжний, а як один із основних напрямів у сфері вдосконалення роботи зі зверненнями громадян та подолання корупції.
Викладене дозволяє внести пропозиції для подальшого нормативно-правового та організаційно-управлінського удосконалення роботи зі зверненнями громадян в Україні. Ініціатива щодо їх практичного втілення могла би належати Главі держави та бути оприлюдненою у формі відповідних законопроектів та Указу Президента України, які передбачають:
• внесення змін до Закону України «Про звернення громадян», а саме — до ст.22 в частині скасування можливості надавати відповіді про розгляд звернень в усній формі без підготовки письмової відповіді та до ст.8 щодо необхідності розгляду анонімних звернень, якщо вони стосуються скоєння або планування дій, що загрожують державній безпеці або безпеці окремих фізичних та юридичних осіб;
• внесення змін до Кодексу про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України з метою всебічного посилення відповідальності посадових та службових осіб за порушення законодавства у сфері забезпечення конституційного права громадян на звернення, передбачивши встановлення санкцій за перешкоджання здійсненню права громадян на звернення до органів влади й роботі таких органів з розгляду звернень громадян, переслідування громадян у зв'язку з їхніми зверненнями до органів влади й до відповідних посадових осіб, незаконне використання або поширення відомостей про приватне життя громадян, що стали відомими у зв'язку зі зверненнями останніх у владні структури;
• внесення змін до Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» з метою реформування даного правозахисного інституту шляхом введення посад спеціалізованих омбудсменів для посилення роботи з розгляду звернень громадян у найбільш проблемних сферах суспільного й економічного життя України;
• доручення органам державної влади та місцевого самоврядування щодо поліпшення роботи зі зверненнями громадян, поданими у формі пропозицій, які є механізмом безпосередньої участі громадян у державному управлінні, у вирішенні загальносуспільних справ та питань місцевого значення, можливістю активного впливу громадянина на розробку та здійснення державної політики;
• запровадження в одному із регіонів або міст України експерименту щодо створення державної мережі універсальних центрів для комплексного опрацювання звернень громадян на основі врахування позитивного організаційного досвіду іноземних держав і застосування сучасних комунікаційних технологій.
2009 рік
