Винокуров Ю.О.
CАМООРГАНІЗАЦІЯ НАСЕЛЕННЯ – ІСТОРИЧНИЙ ДОСВІД
Дослідниками історії самоорганізації населення виділяються такі основні періоди їх розвитку:
1. Територіальні депутатські групи (кінець 1920-х – 1940-і роки) – закладення основ радянської моделі самоврядування на рівні будинок-вулиця-квартал-мікрорайон.
2. Комітети сприяння експлуатації будівель при домоуправліннях (1950-і роки) – відбувається повоєнний процес відновлення органів територіального самоврядування .
3. Домові, вуличні, квартальні громадські комітети самодіяльності населення (1960-1980 рр.) – поширена форма громадського самоврядування, яка мала досить значний потенціал щодо покращення життя мешканців та вирішення багатьох їхніх проблем, але через недоліки адміністративно-командної системи не змогла діяти ефективно. Часто використовувалась районними радами народних депутатів та виконкомами для залучення міського населення як безплатної робочої сили до різних господарських та ремонтних робіт.
4. Органи територіального громадського самоврядування (ради і комітети мікрорайонів, житлових комплексів, будинкових, вуличних, квартальних, селищних, сільських комітетів). На цьому етапі відбувається боротьба за реальне самоуправління: стихійне виникнення рад і комітетів самоврядування населення, невизначеність їхнього правового статусу, конфлікти з місцевими компартійними органами, виконкомами міськрад та ЖЕКами. Після прийняття Закону СРСР „Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР” у квітні 1990 р. відбувається збільшення кількості комітетів, розширення їхніх функцій, географії діяльності (кінець 1980-х – початок 1990-х рр.).
5. Сучасний етап: вдосконалення законодавства з місцевого самоуправління, звільнення від тотального контролю з боку місцевих державних органів влади (з середини 1990-х рр.).
На різних етапах свого розвитку органи самоорганізації населення (цей термін поширюється з 2001 р., коли було прийнято Закон України „Про органи самоорганізації населення”) носили різні назви: „територіальні квартальні, дільничні і підрайонні депутатські групи міських та районних Рад”, „селищні, сільські, вуличні, квартальні, дільничні, домові комітети громадської самодіяльності населення”, „ради територіального громадського самоврядування”, „загальні збори громадян за місцем проживання”.
Курс на залучення населення до управління місцевими справами було взято на ХІІІ партійній конференції (1921 р.) та ХІІІ з’їзді РКП(б), в рішеннях яких наголошувалося на розвитку форм громадської самодіяльності робітничих і селянських мас (як одному зі засобів зміцнення зв’язку державних органів влади з населенням). В розвиток цих рішень до Положення про міські Ради УРСР 1925, 1927 та 1931 рр. було включено пункт про створення так званих секцій. В кожну секцію входили делегати – представники фабрично-заводських колективів, делегатських зборів робітниць, місцевих організацій молоді тощо, тобто наголос робився не стільки на класовому, а більше на виробничо-територіальному принципі формування (підприємства певного району).
З 1927 р., коли у великих містах УРСР почали формуватися міські районні ради, поширилось створення депутатських груп міських та районних в містах Рад. Так, в містах Радянської України з населенням понад 100 тис. мешканців створювалися територіальні депутатські групи, які об’єднували депутатів, а також громадський актив вже не за виробничим принципом, а за місцем проживання. Такі депутатські групи могли створюватися міськими (районними у місті) Радами при наявності не менше одного члена або кандидата в члени місцевої Ради на території кварталу (квартальні депутатські групи), кількох кварталів (дільничні) або віддаленого району міста (підрайонні). Ці групи мали завданням розвивати самодіяльність населення (в основному неорганізованого), залучаючи його до робіт по благоустрою, озелененню вулиць, впорядкуванню місць загального користування.
В 1935 році було затверджено нове „Положення про територіальні – квартальні, дільничні і підрайонні – депутатські групи міських та районних Рад УРСР”. Відповідного до цього Положення, там де не було можливості організувати депутатську групу (за відсутністю депутата Ради), утворювались квартальні комітети, що діяли на підставі інструкції, виданої Наркомкомунгоспом. Мережу та склад квартальних комітетів затверджували Президія міської та районної Рад. Вони ж встановлювали територію дільниці кожної територіальної депутатської групи. За ухвалами Президій цих Рад територіальну депутатську групу можна було утворювати і в межах житлового кооперативу. Головним завданням територіальних груп було залучати мешканців до участі в проведенні політично-господарських кампаній, доглядати за правильним використанням житлової площі, за збереженням житлового фонду, економним витрачанням електроенергії, води, своєчасним надходженням квартплати; дбати про поліпшення культурно-побутових умов, про санітарне впорядкування приміщень та озеленення вулиць; боротися з обважуванням і обмірюванням у торгівельній мережі; сприяти роботі всіх культурних і побутових закладів, перевіряти стан протипожежної безпеки.
В 1950-х роках з’являються Комітети сприяння експлуатації будівель при домоуправліннях. Такі комітети обиралися на загальних зборах жильців будинків, корпусів, під’їздів для „сприяння житлово-експлуатаційній організації у її роботі по забезпеченню збереження житла та його подальшого благоустрою; поліпшення житлових умов трудящих і зразковому утриманню квартир, будинків, дворів, прибудинкових ділянок та об’єктів благоустрою”.
Особливим періодом в розвитку форм самоорганізації населення стали 1960-1980 роки – принципи, на основі яких вони будували свою роботу, досвід їхньої діяльності в значній мірі використовуються й сьогодні.
Це були домові, квартальні, вуличні, мікрорайонні громадські комітети самодіяльності. До 1975 року в різних областях УРСР такі комітети мали свої регіональні Положення про діяльність, зі своїми регіональними особливостями.
В березні 1963 р. обласна Рада Донецької області затвердила Положення громадської ради мікрорайону і рекомендувала радянським органам широко використовувати цю форму для покращання зв’язку з масами. В Положенні зазначалося, що „Громадська рада мікрорайону об’єднує окремий жилий квартал або робітниче селище, яке має свій своєрідний центр з закладами культури, охорони здоров’я, школами, підприємствами торгівлі, побуту та комунального обслуговування. Ця самодіяльна організація роз’яснює населенню радянські закони, рішення виконкомів, проводить велику організаційну роботу з їх виконання, бере активну участь в благоустрої міст і селищ, допомагає державним органам покращити медичне, торгівельне, побутове і комунальне обслуговування; бореться з порушниками порядку, проводить роз’яснювальну роботу серед пенсіонерів, домогосподарок і підлітків, організовує дозвілля дітей, розглядає скарги і пропозиції, мобілізує мешканців на сільськогосподарчі роботи в колгоспах і радгоспах”.
Згідно Положення про вуличні комітети Ніжинської ради трудящих створювалась міська рада вуличних комітетів, яка координувала їх діяльність. Обиралась така рада строком на 2 роки на загальних зборах членів вуличних комітетів міста у складі 21-25 осіб. Склад мав бути затвердженим виконкомом Ніжинської міськради.
Положення про громадські, вуличні, квартальні комітети в містах, селищах і селах Черкаської області дозволяло виконкомам Рад міст обласного підпорядкування давати право громадським квартальним комітетам видавати довідки населенню про розмір житлової площі, про склад приватних будинків тощо. Довідки видавались на підставі пред’явлених громадянами документів. Такий же порядок існував і в Ніжині, де кожний вуличний комітет мав свою власну печатку встановленого виконкомом місцевої Ради зразка. З іншого боку у Положеннях про вуличні комітети Донецької та Івано-Франківської областей вказувалося, що зазначені органи громадської самодіяльності населення не мають адміністративних повноважень, а тому не можуть видавати накази, документи та приймати рішення.
На початку 1970-х років в містах УРСР існувало досить велика мережа громадських комітетів самодіяльності. Наприклад, в Сумах на 1 січня 1972 р. працювало 92 квартальних комітети, підпорядкованих виконавчому комітету Сумської міської Ради, в містах Донецької області на 1971 р. було створено 334 громадські ради, до яких обрано 6 290 чоловік.
Робота комітетів 1960-х – початку 1970-х концентрувалася переважно на благоустрої території, піклуванні про дітей та ветеранів, ремонтних роботах. Переважно всі заходи фінансувалися за рахунок самих мешканців, залученню громадян до добровільних робіт сприяла загальна атмосфера суспільного ентузіазму, притаманна цьому періоду. Ознайомимося з досвідом діяльності громадських комітетів на прикладі міст Донецької та Луганської областей УРСР.
Громадський комітет при домоуправлінні № 9 міста Луганськ в 1968 році зміг здійснити необхідні пересічним мешканцям справи: комітет організував впорядкування і озеленення вулиць, дворів, обладнання дитячих майданчиків, добився відкриття медичного і молокороздаточного пунктів для дітей, кімнати для дозвілля учнів у позашкільний час тощо.
В 1970 році силами будинкових, вуличних, квартальних громадських комітетів Донецької області було побудовано і відремонтовано 471 864 кв. метрів шляхів, 283 074 кв. метрів тротуарів, встановлено 4045 водорозбірних колонок, побудовано 336 колодязів, 142 мости, 375 агітмайданчиків, висаджено 1 151 000 дерев.
В межі діяльності громадської ради Радянського мікрорайону м.Харцизьк Донецької області входило 36 вулиць, переважно з індивідуальною забудовою з населенням 7 тисяч чоловік. Свою діяльність громадська рада (голова Софія Климчук) розпочала з організації тротуарів, яких більшість вулиць не мала. На вулицях висадили більше 6 тисяч декоративних та фруктових дерев, запросили професійних садівників, які навчили громадян мікрорайону тонкощам своєї професії. Значна кількість вулиць мікрорайону не мала водогінної мережі. Члени ради ознайомилися в міськомунгоспі з планом розвитку міського водопроводу. З’ясувалось, що чекати на прокладання водогінної мережі доведеться досить довго, через те, що для міськомунгоспу закладено недостатнє фінансування в бюджеті. Громадська рада запропонувала мешканцям вирішити питання про будівництво водопроводу за власні кошти, з обов’язковою особистою участю в будівництві. Мешканці схвалили цю пропозицію, а представники громадської ради домоглися, щоб міськомунгосп терміново підготував технічний проект, посприяв у придбанні труб, виділив необхідні матеріали та прислав кваліфікованих робітників. Через рік водогінна мережа була у всьому мікрорайоні. За ініціативою громадської ради було побудовано у різних кварталах дитячі майданчики та 5 санітарних постів, які слідкували за чистотою та порядком на вулицях. Санітарна секція громадської ради Радянського мікрорайону в 1970 році попіклувалась, щоб всі мешканці мікрорайону пройшли профілактичний медичний огляд. Крім того, у мікрорайоні створили свій хор, пересувну бібліотеку, проводились свята вулиць, свята зими, зустрічі з ветеранами війни. Приділялась значна увага місцевій школі та підліткам – обладнали волейбольні та баскетбольні майданчики, футбольне поле.
Громадську раду мікрорайону „Черемушки” (м. Донецьк) було створено в 1963 році в складі 27 чоловік. До ради увійшли 28 квартальних та 10 будинкових комітетів, до яких обрали більше 300 чоловік. В складі ради було 4 секції:
1) Благоустрою та збереження житлового фонду.
2) Торгівлі, громадського харчування та побутового обслуговування населення.
3) Культурно-масової роботи.
4) Адміністративна.
Громадська рада поставила перед собою завдання зробити мікрорайон самим „зеленим” у місті. Мешканці кварталів власноруч розробили карти-схеми висадження дерев та декоративних квітів. Громадська рада взяла під пильний контроль всі котельні мікрорайону – щоб влітку вони якісно і своєчасно ремонтувались, були належно підготовлені до опалювального сезону. Рада проводила конкурси на кращого господаря квартири, допомагала ветеранам та інвалідам з придбанням необхідних речей та ліків за власний рахунок, організувала майстерню побутового обслуговування, слідкувала за якістю послуг у торгівельній мережі.
Громадська рада самодіяльності мікрорайону „Південний” (м.Донецьк) створила 4 секції: побутову, культурно-масову, санітарну, торгівельну. Рада сформувала 2 ремонтні бригади з мешканців, які своїми силами здійснювали малий та середній ремонт житла. В кожному будинку випускали стінгазету, фотолюбителі з мешканців подавали до стінгазет фотокартки з недоліками, на які вони натрапляли у кварталі. Для дітей мешканців мікрорайону рада придбала для спільного користування велосипеди та дитячі автомашини.
З метою уніфікації функціонування органів громадської самодіяльності 17 жовтня 1975 р. Указом Президії Верховної Ради УРСР було затверджено „Положення про громадські селищні, сільські, вуличні, квартальні, дільничні, домові комітети в УРСР”. 7 січня 1981 р. до нього було внесено зміни та доповнення.
Це Положення є досить характерним і добре відображає підходи до вирішення проблем місцевого територіального самоврядування радянської доби. Тому необхідно ознайомитись з ним більш детально, щоб адекватно оцінити зміни, які відбулися в законодавстві вже за часів незалежної України, та оцінити вплив цього Положення на подальше законодавство.
Статтею 1 проголошувалось основне завдання цих рад: „Селищні, сільські, вуличні, квартальні, дільничні, домові комітети є органами громадської самодіяльності населення, основне завдання яких полягає в широкому залученні громадян до вирішення питань державного, господарського і соціально-культурного будівництва, віднесених до відання Рад народних депутатів”. Громадські комітети створювались за певними територіальними ознаками (Ст. 2) й класифікувались наступним чином: селищний, сільській комітет – в межах території селища, села що не є адміністративним центром відповідної Ради народних депутатів; вуличний, квартальний комітет – в межах території кварталу, кількох, однієї або частини вулиці з прилеглими провулками в місцях індивідуальної забудови; дільничний комітет – в межах території окремого мікрорайону, житлово-експлуатаційної організації в містах і селищах міського типу; домовий комітет – в межах будинку (кількох будинків) в державному і громадському житловому фонді та фонді житлово-будівельних кооперативів.
Зазначені комітети обирались строком на два з половиною роки (Ст. 3) відкритим голосуванням на загальних зборах (сходах) громадян або зборах їх представників. Збори скликались за рішенням виконавчого комітету відповідної Ради народних депутатів (Ст. 4) і вважалися правомочними, якщо в них взяло участь не менше половини жителів, які досягли 16 років. Комітет обирався в складі 5-15 чоловік (Ст. 5). Кількісний склад кожного громадського комітету встановлювався загальними зборами громадян, до складу громадського комітету обиралися лише громадяни, які проживали на території його діяльності. Громадський комітет зі свого складу обирав голову, заступника голови і секретаря комітету.
Норми Положення встановлювали повну підконтрольність об’єднань мешканців місцевим Радам народних депутатів, по суті, становились їх „придатками”, переважна більшість статей містить словосполучення „сприяти Радам”, „сприяти виконкомам Рад” „надавати допомогу Радам”. Комітети в своїй роботі були підзвітними як загальним зборам громадян, так і відповідній місцевій Раді народних депутатів та її виконавчому комітету (Ст. 8). Керівництво громадськими комітетами здійснювали відповідні Ради народних депутатів та їх виконкоми (Ст. 17).
Громадські комітети мали наступне коло завдань (Ст. 9-10):
- сприяти втіленню в життя рішень Рад та інших вищестоящих органів державної влади, загальних зборів громадян, а також виконанню наказів виборців; надавати допомогу виконавчим комітетам Рад народних депутатів, громадським організаціям у проведенні масово-політичних і господарських заходів; допомагати депутатам рад в організації їх зустрічей з виборцями, прийомі громадян і проведенні іншої роботи у виборчих округах;
- сприяти виконкомам Рад у здійсненні заходів по вихованню громадян в дусі високої свідомості, по запобіганню дитячій бездоглядності і правопорушенням серед неповнолітніх; разом з добровільними народними дружинами та товариськими судами здійснювати заходи по охороні громадського порядку, додержанню законодавства, державної і трудової дисципліни;
- організовувати на добровільних засадах населення для участі в здійсненні заходів по охороні природи, по благоустрою, озелененню і зразковому утриманню дворів, вулиць, площ, кладовищ, братських могил; по будівництву і ремонту шляхів, тротуарів, комунальних мереж, громадських колодязів, обладнанню дитячих і спортивних майданчиків, піонерських кімнат тощо;
- сприяти виконкомам Рад у залученні не зайнятого на виробництві населення для подання допомоги колгоспам у проведенні сільськогосподарських робіт;
- допомагати закладам культури, спортивним організаціям у проведенні культурно-освітньої і виховної роботи серед населення, розвитку художньої самодіяльності, фізичної культури і спорту;
- брати участь в організації виховної роботи з дітьми, їх дозвілля у позашкільний час за місцем проживання;
- сприяти закладам охорони здоров’я в проведенні гігієнічних і санітарно-протиепідемічних заходів та організації медичної допомоги населенню;
- піклуватися про громадян похилого віку і про інвалідів, сім’ї військовослужбовців, загиблих воїнів, багатодітні сім’ї, а також про тих, що втратили годувальника; дітей, які залишилися без батьківського піклування;
- подавати допомогу підприємствам торгівлі і служби побуту в роботі по обслуговуванню населення; сприяти у зборі макулатури, металолому та іншої вторсировини; допомагати в здійсненні протипожежних заходів.
Громадські комітети мали право (Ст. 11):
- брати участь в розробці проектів господарсько-фінансових планів житлово-експлуатаційних організацій, в перевірці їх господарсько-фінансової діяльності, в проведенні огляду та відбору будинків для поточного і капітального ремонтів, у перевірках витрачання виділених для цього будівельних матеріалів; брати участь у роботі комісій виконкому Ради народних депутатів, підприємства, установи, організації по прийманню жилих будинків в експлуатацію після капітального ремонту;
- здійснювати на території своєї діяльності громадський контроль за додержанням правил забудови, проведенням ремонту житла та з інших питань, які належать до їх відання;
- заслуховувати пояснення осіб, які допустили порушення громадського порядку, договорів найму жилих приміщень, правил пожежної безпеки та інші на засіданні комітету, загальних зборах громадян; в необхідності надсилати матеріали до відповідних державних органів для вжиття заходів;
- видавати довідки про останнє заняття громадян, що завірялись виконкомом відповідної Ради (Ст. 13).
Для виконання поточної роботи (Ст. 14) могли створюватись відповідні секції (по благоустрою та санітарії, культурно-масовій роботі, по роботі серед дітей і підлітків, пожежній безпеці тощо). Усі питання вирішувались простою більшістю голосів (Ст. 15). Відповідно до Ст. 16 Положення, рішення громадського комітету мало характер рекомендацій.
З введенням в дію цього положення почався занепад активності громадських комітетів, підйом якої відбувся завдяки ентузіазму міських мешканців в 60-ті – на початку 70-х років. Адже, по суті, громадські комітети реально могли виконувати лише „піонерські” повноваження: прибирання дворів, догляд за дітьми та людьми похилого віку, збір макулатури, виїзди до колгоспів на безоплатну працю, сприяння медичним, шкільним закладам, пожежникам. Але які ж реальні важелі надавались для вирішення самого необхідного – господарських та соціальних проблем – того ж здійснення ремонтів, обладнання дитячих майданчиків, допомоги малозабезпеченим? Про фінансування потреб комітетів в Положенні жодного слова. То яким же чином піклуватися про багатодітні сім’ї, проводити ремонтні роботи, якщо повністю відсутні господарсько-фінансові права? Лише через клопотання до місцевих рад та виконкомів, за власні кошти. Делегування хоча б частки повноважень місцевих райрад, чи ЖЕКів не передбачалося. Позитивним моментом можна було б назвати „право” на співпрацю з ЖЕКами, але реального механізму перевірки тієї ж господарсько-фінансової діяльності ЖЕКів не існувало. Справжніми господарями мікрорайонів залишались не мешканці, а відповідні ради народних депутатів та компартійні органи, без участі яких громадський комітет не міг вирішити жодних серйозних питань, добровільно-примусова праця на виконкоми та різні державні установи відбувалась формально з відповідними низькими зацікавленням й результатами.
На 1985 р. офіційно в СРСР існувало 652 000 домових й вуличних комітетів.
Перебудова дала новий імпульс розвиткові громадського міського самоврядування. Виникали комітети в час перебудови внаслідок піднесення соціальної активності мешканців міст, мікрорайонів, через їх намагання швидко й ефективно вирішувати гострі проблеми на місцях. Досить значна частина таких комітетів створювались й за ініціативою райвиконкомів, місцевих комітетів комуністичної партії, на що були свої причини. Голова виконкому Бауманського району Москви В.Коробченко так пояснював необхідність їх створення за ініціативою виконкому: „Почему мы пришли к выводу о необходимости реального самоуправления по месту жительства? В поисках новых подходов улучшения быта и отдыха жителей постоянно ощущалось отсутствие настоящего хозяина в жилом квартале… Во многом житель сегодня является иждивенцем, а не участником создания или сохранения среды проживания. Люди стали больше возмущаться, нежели сами что-то делать». Завідуючий організаційно-інструкторським відділом міськвиконкому Києва В.С. Онищенко, пояснював необхідність створення оновлених рад громадського територіального самоврядування (листопад 1989 р.) так: „Органи громадської самодіяльності, що склалися раніше, здебільшого вичерпали свої можливості. Економічні важелі, правове забезпечення, нормативні акти, що регулюють їхню діяльність, не відповідають сучасним вимогам. Громадські формування практично позбавлено прав і працюють вони формально, а найчастіше, будьмо відвертими, не працюють взагалі... Одне з найважливіших завдань рад самоврядування – повернути, а якщо точніше, заново виховати у киян почуття господаря у власній оселі, мікрорайоні та районі загалом”.
Крім того, рух населення з відродження органів громадського територіального самоврядування в Києві кінця 80-х – початку 90-х місцеві органи компартії намагалися взяти під свій контроль та використати їх потенціал у виборчій кампанії 1990 р. Так, 28 листопада 1989 року вийшла Постанова Київського міськкому Компартії України, в якій наголошувалося: „з метою активізації роботи з населенням за місцем проживання зміцнити територіальні партійні організації і посилити їх позиції в органах громадського самоврядування”. Така надзвичайна зацікавленість компартійного керівництва пояснювалась положеннями Закону УРСР про вибори народних депутатів УРСР (27 жовтня 1989 року). Зокрема, статтею 34 „Про порядок висування кандидатів у народні депутати УРСР” пунктом 3 надавалось право висувати кандидатів у депутати ВР УРСР: „На зборах виборців за місцем проживання, які скликаються відповідними Радами народних депутатів або їх президіями спільно з окружною виборчою комісією, як за їх ініціативою, так і за пропозицією громадських селищних, сільських, вуличних, квартальних, дільничних, домових комітетів. Пропозиція про проведення зборів розглядається Радою народних депутатів або її президією спільно з окружною виборчою комісією в триденний строк. Встановлюється дата, час і місце проведення зборів, про що виборці округу сповіщаються завчасно. Збори є правомочними, якщо на них присутні не менш як 200 виборців, які проживають на відповідній території”. Отже, через ради громадського самоврядування, за допомоги старої партійної номенклатури в районних радах та виконкомах, планувалося висунути кандидатів від компартії, яка з кінця 1980-х років катастрофічно втрачала авторитет.
Формування рад громадського самоврядування відбувалося за такою схемою: створювалася ініціативна група для організації зборів за місцем проживання, в яку входили представники громадськості мікрорайону – члени рад ветеранів, територіальної організації компартії, будинкових, вуличних, дільничних комітетів тощо. В інтерв’ю газеті „Вечірній Київ” від 13 листопада 1989 р. голова ради громадського самоврядування мікрорайону „Волгоградський” Залізничного району Києва Євген Новолоцький розповідав:
„Почали з будинкових комітетів. Там де їх не було, обрали нові. Займалася цим ініціативна група мікрорайону. Потім відбулася установча конференція. Участь в ній взяли не лише жителі мікрорайону, але й представники підприємств, що розташовані на нашій території, керівники райвиконкому, його відділів і служб. Були хороші виступи, пропозиції, критика, гострі суперечки. Що ж до виборів ради, вони були демократичними, на альтернативній основі. До ради обрано 24 чоловіки, причому до складу було обрано не лише жителів нашого мікрорайону, але й представників підприємств і установ, що розташовані на його території, і з якими нам доведеться спільно працювати. Голова райвиконкому виділив нам кімнату й телефон”. Серед труднощів Новолоцький назвав взаємини ради з ЖЕКом, непорозуміння з різними підприємствами й установами, що розташовані на його території. Леонід Любарський, Голова громадського самоврядування мікрорайону „Лук’янівський” Шевченківського району Києва так описав збори за місцем проживання: „На збори прийшло майже 200 жителів. Були й представники від усіх будинків. Ніяких мандатів і перепусток. Думки висловлювались різні... Багато сперечалися, обговорюючи Примірне положення про Раду громадського територіального самоврядування мікрорайону та її органи. Це положення вже затверджене райвиконкомом. У раду обрали 27 чоловік”.
В разі виявлення мешканцями самостійності, та небажання слухняно висувати потрібних кандидатів, могли вживатись й жорсткі заходи. Євген Харін, який мешкав на території ЖЕК-1303 Ватутінського району згадував, як мешканці їхнього мікрорайону висловили бажання зібратися для обговорення актуальних проблем напередодні виборчої кампанії. „У призначений день і годину, коли жителі навколишніх будинків дружно відгукнулися на запрошення організаторів, прибув майор міліції В.Драган і наказав розійтися. Після письмового прохання виконком санкціонував порядок денний і переніс збори на 31 серпня, коли більшість жителів мікрорайону зайняті шкільними клопотами, багато хто не прийшов. Зате явились працівники ЖЕКу, працівники райкому партії, райвиконкому, котрі кожному, хто думає не так, як вони, просто затикали рота. Обговорення не вийшло...”
Зусилля представників адміністративно-командної ланки мали певні успіхи: якщо проаналізувати список висуванців в кандидати до ВР УРСР, то серед них можна знайти і голів виконкомів рад народних депутатів і доцентів Київської партійної школи та інших. З іншого боку кияни висунули таких поважних людей як письменника Павла Мовчана (за зборами виборців за місцем проживання від мікрорайону „Русанівка”), Віктора Васильовича Скопенка, ректора Київського університету ім. Т.Шевченка (за зборами виборців за місцем проживання) та інших. Взагалі ж по УРСР з 3840 висунутих кандидатів у народні депутати УРСР 231 (6%) були висунуті зборами за місцем проживання. Від громадських рад самоврядування м.Києва на вибори у березні 1990 р. було висунуто 38 кандидатів до міськради й 131 кандидат до райрад.
Головною проблемою рад громадського територіального самоврядування стала їх правова невизначеність. 16 жовтня 1989 р. Х сесія Київської міської ради народних депутатів ХХ скликання затвердила „Тимчасове Положення про ради громадського самоврядування” і доручила міськвиконкому, після врахування пропозицій і зауважень, висловлених депутатами, затвердити на його засіданні остаточний текст постійного положення. В кінці 1989 р. було надруковано „Примірне Положення про раду громадського територіального самоврядування мікрорайону та її органи” з метою винесення його на обговорення громадськості. Це Положення викликало неоднозначну реакцію з боку новостворених рад громадського територіального самоврядування.
Так, стаття 1 Положення проголошувала громадську раду органом, який „самостійно, без попереднього погодження і наступного затвердження районною Радою і її органами вирішує всі питання місцевого значення, які відносяться до його компетенції”. Одночасно учасниками зборів ради мали бути представники ЖЕКів, трудових колективів та їх рад, ДНД, жіночих рад, ветеранських організацій, територіальної партійної організації КПУ, депутати районної Ради, обрані у даному районі, по нормах, які встановлювала президія районної Ради народних депутатів або виконком, та (Ст. 8). Збори громадян за місцем проживання скликались президією районної Ради або виконкомом (Ст. 9). Тобто незалежність від райрад, проголошена у статті 1, була фікцією.
В проекті цього положення Радам надавались повноваження самостійно створювати фонди благоустрою мікрорайону, утримання і ремонту житла за рахунок коштів від своєї підприємницької та іншої діяльності; приймати з дозволу райради, підприємств та установ на громадське зберігання житлові будинки, клуби, об’єкти благоустрою; розглядати звернення і скарги громадян в межах своїх повноважень; виносити на розгляд районної Ради народних депутатів питання функціонування транспорту (нові маршрути, перенос зупинок), торгівельної мережі; порушувати клопотання перед райвиконкомом про надання матеріальної допомоги малозабезпеченим, багатодітним сім’ям та громадянам похилого віку; організовувати на громадських засадах роботу кімнат здоров’я для первинного обстеження стану здоров’я людей похилого віку; брати участь у розробці райрадою плану соціально-економічного розвитку району, в експертизі проектів будівництва; у вирішенні питань надання території під забудову; у призначенні та атестації керівників і спеціалістів, які забезпечують обслуговування населення відповідної території; виносити пропозиції до райради та її органів щодо проведення місцевих референдумів, по кандидатурах керівників місцевих соціально-культурних закладів, підприємств і організацій сфери обслуговування, а також про вжиття заходів впливу до керівників, які не забезпечують належного рівня якості робіт і послуг, а також про відповідність посаді, яку вони займають.
В Положенні враховувались зміни в економічних відносинах, спричинені перебудовою. Так, розширювались фінансові права рад громадського територіального самоврядування: їм надавався статус юридичної особи з рахунком в банківських установах, можливість отримувати доходи від створених ними підприємств та кооперативів, створювати спеціальні фонди на цілі, які відповідають завданням ради. Ради повинні були мати свої бланки і печатку.
Більшість позицій цього проекту було узаконено Третьою сесією Верховної Ради СРСР 10 квітня 1990 р., яка затвердила Закон СРСР „Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР”. Стаття 2 закону проголошувала, що „Система місцевого самоврядування складається з місцевих Рад народних депутатів, органів територіального громадського самоврядування (ради і комітети мікрорайонів, житлових комплексів, будинкових, вуличних, квартальних, селищних, сільських комітетів та інших органів), а також з місцевих референдумів, зібрань, сходів громадян та інших форм безпосередньої демократії”.
Органи територіального громадського самоврядування за законом мали змогу вести самостійну фінансову діяльність, створювати прибуткові підприємства. Стаття 6 надавала органам територіального громадського самоврядування права юридичної особи відповідно до законодавства СРСР, союзних та автономних республік. Стаття 21 визначала фінансові ресурси територіального громадського самоврядування, які „складаються за рахунок добровільних внесків і пожертвувань підприємств (об’єднань), організацій, установ, населення, доходів від створених підприємств та інших здійснюваних заходів”. Місцеві Ради народних депутатів отримали право передавати частину своїх фінансових ресурсів органам місцевого громадського територіального самоврядування. Самі ж органи територіального громадського самоврядування, відповідно до ст. 21 „самостійно використовують фінансові ресурси, що є у їхньому розпорядженні, відповідно до цілей своєї діяльності, в тому числі на утримання створюваних ними органів; мають право відкривати в банківських установах рахунки для грошових операцій”. Зазначений Закон СРСР практично не використовувався – адже до розвалу СРСР залишались лічені місяці.
Крім важливих питань виборчого процесу 1989-1990 рр. діяльність рад громадського самоврядування Києва періоду перебудови була зосереджена звичайно на вирішенні нагальних проблем мешканців мікрорайонів.
В січні 1990 р. відбулась зустріч голови міськвиконкому Миколи Лаврухіна з активістами рад громадського самоврядування Борщагівки. Йшлося про недостатню кількість шкіл, поліклінік, незадовільний стан опалення, ремонт будинків, екологічні проблеми. Лаврухін ознайомив активістів з перспективами очищення басейну р. Нивка, вивезення та утилізації побутових відходів, пообіцяв, що усунення всіх недоліків буде взято під контроль виконкомів Рад міста і району. В лютому 1990 р. в приміщенні міськвиконкому відбулася зустріч представників рад громадського самоврядування, яких на цей час було вже 130, з керівниками міськкому партії і міськвиконкому – Георгієм Нечитовським та Миколою Лаврухіним. У своєму вступному слові голова ради самоврядування (з Мінського р-ну) Тетяна Заярна зазначила, що кияни „нас визнали, нам повірили і тепер найважливіше для нас – цю довіру виправдати”. Розмова з керівництвом йшла про те, щоб сформовані з ініціативи населення ради самоврядування не перетворилися на бюрократичний додаток райвиконкомів, щоб з допомогою адміністративно-командної системи не було намагань принизити роль цих рад, звести їх діяльність до рівня безправних громадських будинкових комітетів. Представники рад висунули критичні зауваження щодо зразкового положення про раду громадського територіального самоврядування, скаржилися на прохолодне ставлення до них керівників деяких райвиконкомів. Багато промовців скаржилися на відсутність приміщень, телефонів, що ЖЕКи часто-густо не виявляють бажання ділитись своїми правами.
Поділилися й позитивним досвідом. Так, „Харківський райвиконком Києва зі своєї ініціативи передав частину своїх функцій радам самоврядування. Вони дістали змогу брати участь в атестації начальників ЖЕКів, затверджувати їх на посаді. В планах передати право вирішувати, який магазин потрібен у мікрорайоні: хлібний, молочний чи книгарня. У мікрорайоні Лук’янівський (Шевченківський р-он) громадські ради взяли на себе планування благоустрою. Рада самоврядування також взяла на свій баланс 2 підліткові клуби, клопоти щодо розподілу дефіцитних поки що (1990 рік) миючих засобів серед пенсіонерів та інвалідів. Недавно на своєму засіданні заслухали працівників правоохоронних органів, виробили спільну програму наведення в мікрорайоні правопорядку”.
Громадські ради утворювалися й на околицях міста – в Бортничах, Жулянах, Корчуватому, Чапаївці.
Після розпаду СРСР в Україні було прийнято декілька законодавчих актів, які регулювали діяльність комітетів територіального самоврядування. Законодавчий масив, прийнятий після серпня 1991 року, характеризується як появою позитивних змін, так і наявністю недоліків, спричинених дублюванням багатьох законодавчих положень радянської доби.
В 1993 р. було затверджене Положення про загальні збори громадян за місцем проживання. Виявилось, що, згідно Ст.1, ці збори скликаються лише для „обговорення найважливіших питань місцевого життя”. Тому в 9 із 16 пунктів статті Положення щодо компетенції зборів, їхні повноваження визначаються як „обговорення питань”, „заслуховування інформації голів Рад”, „внесення пропозицій”, „інформування населення”. Стаття 15 передбачала можливість розгляду питань щодо висування претендентів на посаду Президента України та депутатів різних рівнів та про відкликання депутатів різних рівнів, вносити пропозиції про проведення місцевого референдуму.
За чинною Конституцією України відповідно до ч. 6 ст. 140 сільські, селищні, міські ради можуть дозволити за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції.
В 2001 р. було прийнято Закон України „Про органи самоорганізації населення”. Орган самоорганізації населення, за законом, є однією з форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні окремих питань місцевого значення. Основними завданнями органів самоорганізації населення визначаються: створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України; задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг; участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм.
Якщо за Положенням 1975 р. збори щодо утворення цих органів ініціювались виконкомами відповідних рад народних депутатів, то згідно закону 2001 р. ініціаторами є лише мешканці відповідної території. Законом проголошено (Ст. 27), що „Органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи не мають права втручатися в діяльність органу самоорганізації населення, крім випадків, передбачених законом”.
Стаття 14 Закону про „Власні повноваження органу самоорганізації населення” майже слово в слово копіює відповідні статті Положення 1975 р.: все та ж добровільна допомога всім державним органам, які тільки є на його території; майже той самий перелік добровільних робіт і обов’язків. Але, на відміну від Положення 1975 року в Законі 2001 року чітко говориться про забезпечення фінансуванням повноважень органів самоорганізації: „Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада передає органу самоорганізації населення відповідні кошти, а також матеріально-технічні та інші ресурси, необхідні для реалізації зазначених повноважень, здійснює контроль за їх виконанням”. Орган самоорганізації отримав статус юридичної особи (з чого випливають відповідні атрибути – печатка та банківський рахунок).
Серед важливих нововведень слід виділити появу в Законі 2001 р. делегованих повноважень у органів самоорганізації населення (хоча такі позиції були й в згаданих вище Положенні 1989 р. та Законі СРСР 1990 р.). Відповідна місцева рада „може додатково наділяти частиною своїх повноважень орган самоорганізації населення з одночасною передачею йому додаткових коштів, а також матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень, здійснює контроль за їх виконанням”. Важливим також є те, що на відміну від Положення 1975 р., за яким рішення органів самоорганізації носили лише рекомендаційний характер, за Законом 2001 року „Орган самоорганізації населення з питань, віднесених до його повноважень, може приймати рішення організаційно-розпорядчого характеру” (Ст. 20).
Фінансові основи функціонування органів самоорганізації населення згідно Ст. 16 Закону, є „кошти відповідного місцевого бюджету, які надаються йому сільською, селищною, міською, районною у місті (у разі її створення) радою для здійснення наданих органу самоорганізації населення повноважень; добровільні внески фізичних і юридичних осіб; інші надходження, не заборонені законодавством”. Орган самоорганізації населення може самостійно використовувати фінансові ресурси, отримані з місцевого бюджету, на цілі та в межах визначених відповідною радою. Нажаль в законі не містяться чітких положень про можливість підприємницької діяльності органів самоорганізації, створення власних прибуткових підприємств, фондів – очевидно, фраза „інші надходження, не заборонені законодавством” саме їх має на увазі.
В Законі 2001 року нечітко окреслені питання контрольних повноважень цих органів, їхньої взаємодії з місцевими органами виконавчої влади, комунальними підприємствами. Членам органів самоорганізації надається право: „представляти разом з депутатами інтереси жителів будинку, вулиці, мікрорайону, села, селища, міста у відповідній місцевій раді та її органах, місцевих органах виконавчої влади” з правом дорадчого голосу; „вносити у встановленому порядку пропозиції до проектів місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць та проектів місцевих бюджетів”; „здійснювати контроль за якістю надаваних громадянам, які проживають у жилих будинках на території діяльності органу самоорганізації населення, житлово-комунальних послуг та за якістю проведених у зазначених жилих будинках ремонтних робіт”.
Статті Закону не в достатній мірі приділяють увагу відносинам органів самоорганізації з ЖЕКами. Це найактуальніше питання, адже поле діяльності органів самоорганізації населення накладається на сферу повноважень ЖЕКів. Очевидно ж, що в процесі діяльності органів самоорганізації будуть виникати конфліктні ситуації між ними і ЖЕКами. Необхідно було б присвятити окремий розділ їхній взаємодії та розмежуванню повноважень.
Не враховані також позитивні й демократичні статті проекту Положення 1989 року щодо пропозицій громадськості по кандидатурах керівників місцевих соціально-культурних закладів, підприємств і організацій сфери обслуговування та оцінці їх роботи, а також щодо участі органів самоорганізації у призначенні та атестації керівників і спеціалістів, які забезпечують обслуговування населення відповідної території, у тому числі ЖЕКів.
Отже, існуюча законодавча база щодо діяльності органів самоорганізації населення в Україні потребує подальшого удосконалення в тому числі й з врахуванням позитивного історичного досвіду.
2004 рік
