Лагутов Ю.Е.
УКРАЇНА МІЖ ЄС ТА РОСІЄЮ: АЛЬТЕРНАТИВНІ СТРАТЕГІЇ
Стратегія зовнішньої політики України щодо Європейського Союзу в контексті українсько-російських відносин
Відносини між Україною та Європейським Союзом впливають не лише на геополітичне становище цих двох суб’єктів міжнародних стосунків. Від їх інтенсивності та результативності залежить баланс глобальних інтересів.
Теперішня зовнішня політика України може розглядатися як комплекс асиметричних двосторонніх взаємозв’язків з ключовими центрами сили євразійського континенту [1]. Причому наша держава виступає менш потужним контрагентом у цих стосунках. Україні бракує важелів впливу на своїх головних партнерів не тому, що вона не володіє достатнім ресурсним чи геополітичним потенціалом, а через дефіцит сталих зовнішньополітичних принципів та послідовних рішень, які давали б змогу конвертувати ті чи інші практичні переваги у міжнародний вплив.
Україна залишається одночасно включеною у відносини протилежної спрямованості, що значно ускладнює завдання з вироблення оптимальної стратегії у їх рамках. При чому комплексність та взаємопов’язаність даних процесів посилює наявні розбіжності як на європейському, так і на російському векторах зовнішньої політики. Тому, перебуваючи у межах двосторонніх комбінацій, Україна прагне застосовувати певний проміжний варіант, що дає змогу встановити тимчасовий частковий баланс між різними чинниками впливу, стримуючи поглиблення протиріч. За таких обставин українська дипломатія вирішує завдання щодо мінімізації негативних проявів зазначеної об’єктивної ситуації при реалізації власного курсу шляхом застосування багатосторонніх механізмів взаємодії, пов’язаних з удосконаленням нормативного регулювання взаємин.
Варто також враховувати, що інтереси України та провідних європейських акторів стосовно конфігурації системи відносин на континенті є відмінними. Водночас роль України в реалізації їхніх інтересів залишається вагомою, що стимулює зусилля з метою вмонтувати Україну в певну континентальну стратегію або нівелювати значення України для її втілення. Таке розходження інтересів генерує політичну напругу, що за відсутності цілісних загальноєвропейських структур, виявляється на рівні двосторонніх стосунків України з європейськими центрами сили.
При зустрічному аналізі відносин України з її найбільш важливими партнерами в Європі – Європейським Союзом та Російською Федерацією виявляються суттєві відмінності в природі міжнародної суб’єктності згаданих центрів сили та їх становищі в структурі європейської системи. Концептуальні підходи до розбудови взаємодії з ними також значно відрізняються, що дозволяє запропонувати можливі сценарії побудови відповідної зовнішньополітичної стратегії України, засновані на дослідженні актуальних тенденцій міжнародного процесу в Європі та прогнозуванні розвитку ситуації.
Стратегія «А». Стратегія «прямих (безпосередніх)» відносин. Європейський Союз здійснює гнучку різнопланову політику за двома напрямами:
• ЄС – Україна;
• ЄС – Росія.
Україна і Росія окремо реалізують власну зовнішню політику щодо ЄС, виходячи лише із національних інтересів кожної з держав.
Обґрунтування. Головною особливістю Євросоюзу як суб’єкта міжнародних відносин є його стійка розгалужена нормативна основа. ЄС – не лише потужний актор європейської системи, але й носій комплексу формалізованих норм, правил та стандартів, поширення яких стало однією із первинних цілей його зовнішньої політики. Проте через неоднорідність ЄС її формування та реалізація є складним процесом, пов’язаним передусім з нагальними викликами, що постають перед інтеграційним об’єднанням, з ініціативами окремих членів, ніж із цілісним стратегічним баченням. Даний фактор є базовою передумовою при розгляді сценарію стратегії «А».
Євросоюз намагається будувати відносини з партнерами навколо тих об’єктів, у яких він має перевагу. Тому його політика стосовно України заснована на проекції власних норм і стандартів, що не завжди збігається з підходами до Російської Федерації. З іншого боку, ЄС досі не готовий генерувати чітку та однозначну перспективу для нашої держави, що залишає українській дипломатії простір для утвердження власної позиції.
Переваги стратегії «А» для України полягають у можливості побудови відносин з ЄС у форматі двостороннього торгу. При такому підході для досягнення позитивного результату з певного питання порядку денного необхідно послідовно переконувати європейських партнерів, узгоджувати численні нюанси. Проте водночас Україна отримує нагоду для успішного вирішення актуальних питань, з яких усередині ЄС немає єдиної позиції. Серед прикладів практичного застосування даного підходу, варто виокремити переговори щодо статусу угоди про асоціацію, принципів політичної асоціації та економічної інтеграції, перспективи безвізового режиму. Відтак, визнаючи нормативне домінування ЄС, Україна може компенсувати його шляхом утвердження власного політичного бачення. За певних умов наведена модель відносин «Україна – ЄС» спроможна стати підґрунтям для ефективної континентальної стратегії.
Ризики (недоліки) стратегії «А» для України.
1. Змодельовані відносини «Україна – ЄС» характеризуються невисоким ступенем взаємозалежності та зростаючим рівнем нормативного регулювання. У такому вигляді вони не надають значно більших політичних переваг, ніж ситуативне зближення, накладаючи при цьому суттєві зобов’язання на Україну.
2. Погоджуючись на нормативну асиметричність відносин із ЄС, Україна тим самим погоджується на закріплення загальної нерівності структури цих відносин. Можливе включення до неї за українською ініціативою окремих додаткових елементів не змінює спрямування та змісту самих відносин. Нормативне переважання з боку ЄС неодмінно призводитиме до політичних наслідків, у тому числі до цілковитого або часткового обмеження самостійності зовнішньополітичного курсу України.
3. Тактика торгу замкнена в комбінації двосторонніх відносин з ЄС. Вона не пропонує дієвих варіантів мінімізації дисбалансу, що неодмінно посилюватиметься на російському напрямі зовнішньої політики.
Стратегія «Б». Відносини «Україна – ЄС» розвиваються на тлі відносин «Росія – ЄС». Європейський Союз втілює ідентичну політику за напрямами:
• ЄС – Україна;
• ЄС – Росія.
При цьому ЄС видозмінює свою політику за даними напрямами в залежності від розвитку міжнародної ситуації та результатів цільових переговорів з Україною або Російською Федерацією. Україна не відмовляється від перспективи членства в ЄС.
Обґрунтування. Аналіз позиції провідних діячів ЄС та керівників держав-членів організації дозволяє припустити вірогідність застосування сценарію стратегії «Б». Так, Федеральний канцлер ФРН Ангела Меркель заявляла, що відносини з Україною корелюються зі станом взаємин ЄС та Росії. Зокрема, канцлер вважає, що через своє географічне становище Україна змушена балансувати між ЄС та Росією. На її думку, Україна і у довгостроковій перспективі залежатиме від розвитку стратегічних партнерських відносин ЄС із Росією [2]. Колишній комісар ЄС Гюнтер Ферхойген відзначає, що для більшості провідних політиків Західної Європи Україна залишається залежною перемінною у взаєминах із Росією. Тому Україну сприймають лише настільки, наскільки вона корисна для стосунків Німеччини, Франції, Великобританії або ЄС у цілому із Росією [3].
З іншого боку, стратегії ЄС та Російської Федерації щодо зовнішнього оточення можуть збігатися в частині формування підконтрольної їм суміжної зони, центральним елементом якої виступає Україна. При цьому ЄС прагнутиме безпечного середовища у форматі спільної зони процвітання й добробуту, складеної зі спеціальних сусідів і партнерів, а Росія – реінтеграції на пострадянському просторі та встановлення там повного економічного, політичного, військового домінування. Отже, як ЄС, так і Росія можуть вважати Україну периферією, що збігається для двох геополітичних центрів.
Переваги стратегії «Б» для України. Оскільки наша держава на законодавчому рівні декларує мету європейської інтеграції, то стосовно ЄС вона позиціонується як периферія, що інтегрується [4]. Тобто суб’єкт міжнародних відносин, який прагне інтеграції до однієї із двох регіональних систем. Розглядаючи досвід відносин ЄС із власною периферією, можна відзначити, що після етапу стабілізації, коли досягнута мета уникнення конфліктів і територіальних сутичок, відбувається перехід до етапу європеїзації. Він передбачає поширення на периферію норм та цінностей Євросоюзу без пропозиції членства заінтересованим країнам. Така політика вже фактично застосовується ЄС щодо України. Історична послідовність розвитку даного процесу передбачає подальшу інтеграцію, яка полягає у наданні членства після періоду підготовки до вступу. Позитивні приклади інших держав дозволяють Україні продовжувати просування обраним курсом, поступово змінюючи периферійне сприйняття з боку ЄС.
Ризики (недоліки) стратегії «Б» для України полягають, перш за все, у тому, що фактично нашу країну можна вважати так званою розділеною периферією, тобто такою державою, яка поділена у зовнішньополітичній орієнтації між Сходом і Заходом. На даний час Україна спрямовує свої зусилля переважно на співробітництво у напрямі двох систем (Євросоюз та Росія з СНД) в залежності від нагальних потреб. Рудименти багатовекторності не сприяють зосередженості курсу на досягненні визначеної вище мети.
Стратегія «В». Відносини «Україна – ЄС» існують у рамках відносин «Росія – ЄС». Європейський Союз прагне проводити інтегровану політику за умовно окремими напрямами:
• ЄС – Україна;
• ЄС – Росія.
При цьому ЄС несуттєво корегує власну політику за даними напрямами залежно від динаміки стосунків між Україною та Російською Федерацією, оскільки Україна і Росія узгоджують політику щодо ЄС.
Обґрунтування. Попри сталий діалог між Україною та ЄС, геополітичний аспект цих відносин залишається недостатньо вираженим. Серед імовірних причин – неспроможність Євросоюзу виступати єдиним геополітичним суб’єктом, а також нестабільність зовнішньополітичних пріоритетів України. Наша держава, безперечно, і надалі перебуватиме серед важливих сусідів ЄС, але увага до неї з боку об’єднання і його наміри щодо підтримки інтеграційних прагнень України з часом можуть послабнути. Після імовірного укладення угод про асоціацію, зону вільної торгівлі та безвізовий режим порядок денний співробітництва з ЄС може вичерпатись, якщо Україні не буде надано офіційного статусу країни-кандидата. Вірогідність виникнення такої ситуації обумовлюється тим, що очікуваний прогрес України в економічних і політичних перетвореннях може бути недостатнім для наближення до виконання копенгагенських критеріїв навіть у середньостроковій перспективі. Тому консервування питання членства України в ЄС на невизначений термін може стати кроком, який буде однаково прийнятним для країн-членів ЄС, України та Росії.
За таких обставин українські внутрішньополітичні реалії, пов’язані зі слабкістю суспільних інститутів, неефективною державною політикою, структурними деформаціями в економіці і незавершеністю процесу національного будівництва, нівелюватимуть суб’єктність Україні як міжнародного актора, що може призвести до формування спільної українсько-російської конфігурації у відносинах з Євросоюзом відповідно до сценарію стратегії «В». Створення геополітичного тандему з Росією може пояснюватися необхідністю посилення переговорних позицій перед ЄС, загальною спорідненістю методів та практик державного управління на пострадянському просторі, глибокою економічною взаємозалежністю, тоді як для прискореної європейської інтеграції Україні потрібно здійснити непопулярні радикальні перетворення, до яких вона не готова.
Переваги стратегії «В» для України.
1. Українсько-російським відносинам притаманний високий ступінь взаємозалежності в практичних сферах при меншому ступені політичної взаємозалежності. Порівнюючи комплекси відносин «Україна – ЄС» та «Україна – Росія», слід зазначити, що перший орієнтований на майбутні перспективи, тоді як другий зосереджений на вирішенні поточних нагальних питань. Тому збалансованість зазначених зовнішньополітичних напрямів, і особливо уникнення їх демонстративного протиставлення, сприятиме всебічній реалізації українських інтересів. Наприклад, зона вільної торгівлі може ефективно функціонувати як з ЄС, так і з Росією.
2. Зважені відносини з Росією залишають Україні високі шанси продовжувати курс на європейську інтеграцію, оскільки нинішня Росія вже неспроможна перетворитися на аналог Радянського Союзу, адже її можливості мають певні обмеження. Найближчим часом організаційні та матеріальні ресурси Росії будуть переважно сконцентровані на вирішенні стратегічних питань виживання цієї держави. Серед них: неефективність внутрішніх системних перетворень, поширення ісламістських рухів на Кавказі, територіальні проблеми з Японією, загострення відносин з Китаєм через його демографічну експансію та суперечки щодо сировинних запасів Далекого Сходу і Сибіру. Україна може використовувати вказані фактори для посилення своєї суб’єктності у відносинах з ЄС.
3. Енергетичний ринок ЄС прямо залежить від сусідніх держав, серед яких провідну роль відіграють Україна і Російська Федерація.
Через це Євросоюз залишається чутливим до нестабільності у їх міждержавних відносинах. Так, у повідомленні (комунікації) Європейської комісії стосовно безпеки енергопостачання та міжнародної співпраці «Енергетична політика ЄС: взаємодіючи з партнерами за межами наших кордонів» ідеться про доцільність побудови тристороннього механізму співробітництва на політичному та адміністративному рівнях між ЄС, Україною та Росією з метою забезпечення стабільних та безперервних постачань газу через Східний коридор [5]. Отже, визнання важливості української газотранспортної системи, за допомогою якої здійснюється близько 20% відповідного транзиту, спонукатиме ЄС активізувати зусилля щодо її реконструкції у разі гарантованості газових постачань з боку Росії.
Ризики (недоліки) стратегії «В» для України.
1. Російська Федерація тяжіє до формування сталих структур, що давали б змогу конвертувати наявні у неї ресурси в політичний вплив у континентальному масштабі та набути бажаного статусу в європейській системі. Тому Росія надає перевагу інтеграційному проекту з власним домінуванням, тоді як для України рух до подібного утворення є недоцільним. У зв’язку з цим, як свідчить практика, Росія уникає вагомих зобов’язань перед Україною, що ускладнюватиме вироблення спільної лінії стосовно ЄС.
2. Зі становленням порівняно дієздатного російського інтеграційного проекту у форматі Митного союзу позиція України у відносинах з Росією може послабитися через зростання вищезазначених інтеграційних вимог. З іншого боку, Україна не зможе вступити до Митного союзу без шкоди для відносин з ЄС.
3. На сучасному етапі Україна становить особливий інтерес для деяких суміжних держав-членів ЄС, що активно підтримують її на шляху європейської інтеграції. До їх числа належать Польща, Угорщина і Словаччина, які є найбільшими європейськими споживачами української електроенергії. Також існує неформальна група лобістів України в Європарламенті, куди входять депутати із різних країн. Тому можливе сприйняття України як сателіта Росії у питаннях відносин з ЄС зашкодить зміцненню довіри до Української держави з боку її нинішніх європейських прихильників.
Висновки та рекомендації
1. Розроблені стратегії зовнішньої політики України щодо ЄС мають застосовуватися з метою підвищення ефективності реалізації нашою державою власних національних інтересів на засадах збалансованого взаємовигідного партнерства в контексті розвитку міжнародного процесу на євразійському континенті. Для забезпечення їх практичного впровадження пропонується доручити Міністерству закордонних справ України здійснювати стратегічне планування діяльності, керуючись поданими концептуальними підходами (моделями), відповідно спрямовуючи зовнішні зносини центральних та місцевих органів влади.
2. Геостратегічний вимір відносин з Україною не став пріоритетним для ЄС не лише через внутрішні проблеми спільноти. Значною мірою це пояснюється суперечливістю зустрічного руху з боку нашої держави, що полягає, насамперед, у не повній відповідності обраного політичного курсу очікуванням європейської сторони. Так, останнім часом висловлюються занепокоєння станом реформування українського законодавства у галузі судочинства. За даних обставин, зокрема, відчутно ускладнюється процес укладання угоди про асоціацію з ЄС. Виходячи із необхідності подальшого зміцнення довіри до України на європейському напрямі зовнішньої політики, вбачається доцільним законодавчо врегулювати актуальне питання співвідношення кримінальної та політичної відповідальності посадових осіб в Україні з урахуванням положень резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи від 26.01.2012 №1862(2012) про функціонування демократичних інститутів в Україні.
3. Українські інтереси не замкнені в межах певного регіону, а охоплюють увесь континентальний простір. Тому їх реалізація прямо пов’язана із загальною конфігурацією євразійської системи міжнародних відносин. Об’єктивно існуюча геополітична ситуація потребує уникнення протиставлення стратегічних пріоритетів, спрямованих на європейську перспективу, та прагматичних відносин з Російською Федерацією. Враховуючи викладене, пропонується внести до Декларації про зміст українсько-російського стратегічного партнерства положення, згідно з яким виключатиметься можливість гальмування розвитку взаємовигідного і рівноправного партнерства між Україною та Росією через окремі розходження позицій наших держав щодо бачення взаємодії з третіми сторонами.
2012 рік
