Лагутов Ю.Е.
ЕТНОНАЦІОНАЛЬНИЙ ЧИННИК У ЗОВНІШНІЙ ПОЛІТИЦІ РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ ЩОДО УКРАЇНИ
Здійснення ефективної діаспоральної політики, взаємодія із співвітчизниками за кордоном, підтримка і захист їхніх прав, особливо на пострадянському просторі, визначені серед пріоритетів Концепції зовнішньої політики Російської Федерації, затвердженої у 2008 році. Згідно з Указом Президента Росії «Про заходи щодо реалізації зовнішньополітичного курсу Російської Федерації» від 07.05.2012 Міністерству закордонних справ спільно з іншими федеральними органами виконавчої влади доручено забезпечувати всебічний захист прав, свобод і законних інтересів російських співвітчизників за кордоном.
За оцінками офіційних представників російського уряду, до діаспори співвітчизників належать понад 30 млн. осіб , приблизно третина із яких проживають в Україні. Завданням уряду Росії визнається не лише сприяння збереженню їхньої культурної самобутності та підтримання гуманітарних зв’язків з історичною батьківщиною, але й робота з метою використання вказаного чинника для піднесення іміджу Росії та посилення її впливу в світі.
Відповідні підходи пов’язані з можливістю розгляду мінорітарних етнічних груп державами походження як універсальних «опорних пунктів» у країнах перебування. Відтак, розвиток власної потужної діаспори вважається Росією важливим засобом здійснення зовнішньополітичного курсу. Наявний досвід ряду діаспор (наприклад, єврейської та вірменської), які тривалий час проводять активну лобістську діяльність у державах Заходу, також свідчить про суттєву роль етнонаціональної складової в сучасних міждержавних відносинах. З іншого боку, запобігання використанню приводу захисту прав співвітчизників сусідньої держави для втручання у внутрішні справи України залишається актуальним питанням національної безпеки.
Враховуючи наведені вище статистичні дані, зусилля Російської Федерації у сфері діаспоральної політики, яка із середини 1990-х років послідовно набувала цілеспрямованості та системності, значною мірою спрямовуються на український напрям.
05.03.1999 був прийнятий Федеральний закон «Про державну політику Російської Федерації стосовно співвітчизників за кордоном», який пізніше неодноразово змінювався . Згідно з його чинною редакцією співвітчизниками за кордоном можуть вважатися не лише громадяни Російської Федерації, які постійно проживають за межами її території, але й особи, котрі зробили вільний вибір на користь духовного, культурного і правового зв’язку з Російською Федерацією та особи, чиї родичі по прямій висхідній лінії раніше проживали на території Російської Федерації, в тому числі особи, що перебували в громадянстві СРСР, які проживають в державах, що входили до складу СРСР, та отримали громадянство цих держав або стали особами без громадянства.
При цьому визнання останніми своєї приналежності до співвітчизників є актом їхньої самоідентифікації, підкріпленим громадською або професійною діяльністю щодо збереження російської мови, розвитку російської культури за кордоном, зміцнення дружніх відносин держав проживання співвітчизників з Російською Федерацією, підтримки громадських об’єднань співвітчизників та захисту прав співвітчизників або іншими свідченнями вільного вибору цих осіб на користь духовного і культурного зв’язку з Російською Федерацією. Співвітчизники можуть реєструватися в громадських об’єднаннях співвітчизників відповідно до їх статутів та отримувати документи, що підтверджують членство в даних громадських структурах. Такі підходи дозволяють зараховувати до російських співвітчизників широке коло осіб із числа громадян України.
Державна політика Російської Федерації стосовно співвітчизників є складовою частиною внутрішньої та зовнішньої політики. Вона включає сукупність правових, дипломатичних, соціальних, економічних, інформаційних, освітньо-культурних та інших заходів, що здійснюються Президентом Російської Федерації, органами державної влади за участю органів місцевого самоврядування.
Відповідно до положень вищезгаданого Федерального закону захист основних прав і свобод людини і громадянина стосовно співвітчизників проголошено невід’ємною частиною зовнішньополітичної діяльності Російської Федерації. Водночас, недотримання іноземною державою загальновизнаних принципів і норм міжнародного права у сфері основних прав і свобод людини і громадянина стосовно співвітчизників є підставою для вжиття органами державної влади Російської Федерації передбачених нормами міжнародного права заходів захисту інтересів співвітчизників. Виявленню подібних фактів сприяє, зокрема, передбачений законодавством державний моніторинг у сфері відносин із співвітчизниками, що включає збір, аналіз та оцінку інформації про їхнє становище, створення банку даних, прогнозування ситуації та проведення науково-дослідних робіт.
Вищим представницьким органом, що забезпечує взаємодію співвітчизників з органами державної влади Російської Федерації, є Всесвітній конгрес співвітчизників, який проводиться не рідше одного разу на три роки. У період між світовими конгресами співвітчизників можуть скликатися всесвітні конференції. У період між світовими конгресами і всесвітніми конференціями представництво інтересів співвітчизників в органах державної влади Російської Федерації, узгодження діяльності координаційних рад співвітчизників у державах їхнього проживання забезпечує Всесвітня координаційна рада російських співвітчизників, яка є органом Всесвітнього конгресу співвітчизників.
Делегати Всесвітнього конгресу співвітчизників та всесвітніх конференцій обираються громадськими об’єднаннями співвітчизників на конференціях співвітчизників у державах їхнього проживання. В Україні діє Всеукраїнська Координаційна Рада організацій російських співвітчизників, очолювана народним депутатом України Вадимом Колесніченком. Серед її основних завдань – сприяння реалізації російських програм підтримки співвітчизників.
13.10.2011 розпорядженням Уряду Російської Федерації затверджена Програма роботи із співвітчизниками, які проживають за кордоном, на 2012-2014 роки . Заходи Програми структуровані за п’ятьма стратегічними напрямами, що охоплюють пріоритетні сфери діяльності.
1. Загальна консолідація громадських об’єднань співвітчизників та допомога у проведенні ними скоординованих міжнародних акцій, форумів тощо. Згідно з документом, сприяння консолідації співвітчизників має відбуватися на професійній основі. З цією метою в державах проживання співвітчизників передбачені, зокрема, конференції, круглі столи, засідання координаційних рад, а також семінари для керівників громадських організацій співвітчизників. Заслуговує на увагу система морального заохочення активістів проросійських рухів, що включає проведення урочистих церемоній вручення почесних знаків співвітчизника. Важливим елементом діяльності також визначено зміцнення матеріальної бази громадських об’єднань співвітчизників оргтехнікою, аудіовізуальними засобами, літературою та державною символікою Російської Федерації.
2. Розвиток інформаційного забезпечення співвітчизників ґрунтується на попередньому проведенні досліджень їхнього становища, статусу російської мови в країнах проживання тощо з наступною підготовкою, виданням та поширенням відповідних аналітичних і довідкових матеріалів. Серед інших аспектів вивчення зазначаються: внесок вихідців із Росії в державне будівництво, економіку і культуру держав проживання, досвід роботи іноземних держав зі своїми діаспорами та можливості застосування цього досвіду Російською Федерацією.
Підтримка засобів масової інформації не обмежуються традиційними друкованими виданнями, телевізійними та радіопрограмами. Про системне застосування мережевого підходу свідчать наміри щодо створення та розвитку різноманітних Інтернет – ресурсів для співвітчизників, сайтів їхніх координаційних рад в країнах проживання, налагодження їх взаємодії зі спеціалізованим порталом для співвітчизників «Русский век».
3. Заходи Програми з розвитку освітніх, культурних, наукових і релігійних зв’язків із співвітчизниками, сприяння збереженню російського духовного, культурного та мовного середовища в державах проживання характеризуються охопленням широкого кола гуманітарних питань, що забезпечують ментальну єдність співвітчизників з історичною батьківщиною.
4. Підтримка молоді російської діаспори виокремлюється у самостійний комплекс заходів та включає, серед іншого, проведення в Росії та за кордоном щорічних форумів молодих лідерів співвітчизників, сприяння реалізації ініціатив відповідних молодіжних об’єднань, в тому числі громадсько-політичного спрямування (наприклад, акції «Молодь проти терору»). Посилення всебічної роботи з молоддю, як найбільш динамічною і адаптивною частиною російського зарубіжжя, є засобом активізації її впливу на політичні, економічні та культурні процеси в країнах проживання, що може розглядатися в контексті визнання Російською Федерацією перспективності застосування етнонаціонального чинника у власній зовнішній політиці.
5. Захист прав і свобод співвітчизників поєднується в одному розділі Програми з підтримкою їх соціально незахищених верств. Обидві складові роботи відзначаються активністю, що полягає у готовності російської сторони сприяти захисту законних прав співвітчизників у правоохоронних органах, судах в державах їхнього проживання та міжнародних організаціях, у тому числі здійснювати юридичний супровід судових позовів у разі обмеження та порушення громадянських прав і свобод, а також надавати екстрену гуманітарну допомогу співвітчизникам.
Відповідно до розпорядження Уряду Російської Федерації від 13.10.2011 «Про затвердження Програми роботи із співвітчизниками, які проживають за кордоном, на 2012-2014 роки» фінансування її заходів здійснюється за рахунок і в межах бюджетних асигнувань, передбачених у федеральному бюджеті для Міністерства закордонних справ Росії, оскільки воно визначено основним виконавцем Програми спільно з підпорядкованим йому Федеральним агентством у справах Співдружності Незалежних Держав, співвітчизників, які проживають за кордоном, і з питань міжнародного гуманітарного співробітництва. За інформацією офіційних представників російського уряду, в 2012 році на втілення Програми планується виділити 430 млн. російських рублів, в 2013 році – 456 млн. і в 2014 році – 481 млн. рублів .
Державно-управлінські функції, організаційні та матеріальні ресурси Російської Федерації спрямовуються на реалізацію завдань діаспорального напряму зовнішньої політики шляхом концентрації в межах одного центрального органу виконавчої влади – Федерального агентства у справах Співдружності Незалежних Держав, співвітчизників, які проживають за кордоном, і з питань міжнародного гуманітарного співробітництва (Росспівробітництво), створеного 06.09.2008 Указом Президента Російської Федерації. 05.03.2012 керівником відомства призначений дипломат Костянтин Косачев .
Росспівробітництво здійснює свої функції за межами Росії, утворюючи власні структурні підрозділи та спеціалізовані центри науки і культури або за допомогою представників у складі дипломатичних місій Російської Федерації. Пріоритетним напрямом діяльності є держави-учасниці СНД. Разом з відкриттям нових представництв та центрів планується активно використовувати так званий «регіональний принцип роботи», за яким великий спеціалізований центр поширюватиме свою діяльність не лише на країну перебування, але й на прилеглі країни, де немає подібних російських центрів, що відповідає мережевому підходу при втіленні сучасної діаспоральної політики.
Важливим завданням Росспівробітництва є залучення громадських організацій співвітчизників до взаємодії з російськими центрами науки і культури, державними установами, надання правової інформації, а також заходи консолідації російської діаспори. При цьому підвищена увага приділяється роботі з молоддю. Зокрема, спільно з Міністерством закордонних справ Росії підготовлена концепція довгострокової державної програми організації ознайомлювальних поїздок в Росію для перспективних представників політичних, ділових, громадських, наукових кіл. Концепцією передбачається наділення Росспівробітництва функціями головної організації, що координуватиме відповідну діяльність, насамперед в країнах СНД. Обрана тактика дозволяє більш ефективно використовувати як державні важелі впливу, так і потенціал народної дипломатії.
Росспівробітництво уповноважене Президентом Росії проводити єдиний курс державної політики, спрямованої на підтримку співвітчизників за кордоном, та забезпечувати необхідну взаємодію з іншими федеральними органами влади й адміністраціями суб’єктів Російської Федерації, що сприяє уникненню дублювання повноважень. Згідно з Указом Президента Росії від 07.05.2012 «Про заходи щодо реалізації зовнішньополітичного курсу Російської Федерації» відомство включено до переліку органів влади, щодо яких російському уряду доручено розробити концепцію зміцнення ресурсного та кадрового потенціалу.
Для виконання поставлених завдань Росспівробітництво активно залучає фонд «Русский мир», створений 21.06.2007 Указом Президента Російської Федерації. Засновниками фонду з боку влади виступили Міністерство закордонних справ та Міністерство освіти і науки. Майно структури переважно формується за рахунок коштів федерального бюджету, а її керівництво призначається главою держави. До основних завдань фонду віднесено, зокрема, взаємодію з діаспорами та створення системи експертного забезпечення гуманітарного виміру зовнішньої політики Росії.
Популяризація фондом проросійських ідей відбувається шляхом відкриття «Русских центров» (в Україні вони діють у Дніпропетровську, Донецьку, Києві, Луганську, Рівному, Сімферополі, Харкові) та «Кабинетов Русского мира». Наприклад, лише у Харківській області функціонують шість подібних кабінетів за сприяння Генерального консульства Російської Федерації в Харкові. На думку російських дипломатів, крім освітнього фактора у відкритті «Кабинетов Русского мира» в Україні присутній «потужний символ співпраці» .
Аналогічну роль покликані відігравати російські інформаційно-культурні центри в Україні, створення яких передбачене відповідною міжурядовою угодою. Документ було укладено ще в 1998 році та ратифіковано Україною у 1999 році. Проте ратифікація угоди російською стороною відбулася лише 28.03.2012. Таке тривале зволікання може пояснюватися бажанням закріпити міжнародно-правовий статус російських інформаційно-культурних центрів на базі односторонніх напрацювань в Україні, здійснених у рамках успішної діаспоральної політики, про яку йшлося вище. Наша держава на даний час не має на території Росії симетричної за масштабами мережі закладів.
Очікується, що у першу чергу російські інформаційно-культурні центри можуть з’явитися у Харкові, Дніпропетровську та Львові. У зв’язку з цим, офіційні представники Російської Федерації висловлюють сподівання, що такі центри будуть не лише механізмом формування та утвердження позитивного іміджу Росії за кордоном, слугуватимуть підвищенню її авторитету, але й стануть «дуже потужним інструментом впливу» завдяки безпосередній роботі із співвітчизниками та неурядовими організаціями .
Висновки
1. Державна політика Російської Федерації стосовно співвітчизників за кордоном є важливою складовою її зовнішньої політики. Російська діаспора розглядається не лише як частина народу, що проживає за межами сучасної Росії та має з нею спільні історичні, духовні, культурні корені, прагне до підтримки різноманітних контактів з історичною батьківщиною, але, перш за все, як транснаціональна мережа, що володіє значним соціокультурним, суспільно-політичним та економічним потенціалом.
2. Російська діаспоральна політика застосовує комплексний підхід до підтримки співвітчизників, що дозволяє враховувати інтереси різних верств населення: молоді, ветеранів, жінок, представників професій, найбільш актуальних в діаспорі. Особлива увага приділяється формам і механізмам консолідації усіх соціальних та професійних груп співвітчизників. Прийнято нормативно-правові документи, де сформульовано концептуальне бачення питання та визначені конкретні шляхи реалізації поставлених завдань в політичній, економічній та гуманітарній сферах, що свідчить про системно-цільовий характер діяльності.
3. Досвід Росії підтверджує переваги запровадження принципу централізації державного управління при взаємодії з діаспорою. Це відповідає загальноєвропейським тенденціям та означає забезпечення концентрації повноважень, кадрових та матеріальних ресурсів у межах одного спеціального органу державної влади, що створює умови для відповідального, професійного, оперативного та комплексного вирішення питань роботи з діаспорою.
Рекомендації
1. Досягнення паритетності з Російською Федерацією на діаспоральному напрямі зовнішньої політики неможливе без системного удосконалення політико-управлінських засад взаємодії з українською діаспорою в цілому. Відповідальність держави за належний рівень допомоги громадам своєї діаспори, гідний рівень задоволення їх соціальних, економічних та культурних потреб є провідною етнополітичною тенденцією. Тому оптимізація співпраці органів державної влади України, українського суспільства з діаспорою має відбуватися з урахуванням кращого іноземного досвіду з метою забезпечити становлення світового українства як впливової міжнародної сили.
2. Соціально-економічний розвиток української діаспори, зокрема у Російській Федерації, є важливим фактором збереження національної ідентичності українців, а відтак зміцнення потенціалу й впливу громад. Проте на даний час спостерігається зосередження підтримки з боку України лише у національно-культурній сфері. Отже, при організації взаємодії з українською діаспорою Росії необхідно вивчати та збалансовано вирішувати її національно-культурні, соціальні та економічні проблеми.
3. Враховуючи природу сучасної діаспори як мережевого феномену, а також беручи до уваги значну розпорошеність українства, в тому числі на території Російської Федерації, доцільно першочергово вжити практичних заходів для розвитку об’єднаних з Україною інформаційно-комунікаційних мереж української діаспори в політичній, економічній, культурній та науковій сферах. Це дозволить з’єднати у глобальному просторі геополітичні потенціали нашої держави та її діаспори, посиливши можливості скоординованого впливу при захисті національних інтересів України за кордоном.
4. З огляду на динамічну зміну ситуації в країні проживання та середовищі діаспори, дієвим механізмом оперативного реагування держави на потреби закордонного українства може стати розробка і виконання середньострокових цільових програм, термін дії яких не повинен перевищувати три роки.
5. Відповідно до окреслених завдань необхідно вдосконалити структуру центральних органів виконавчої влади України шляхом утворення спеціального уповноваженого органу у справах української діаспори, інтегрованого з Міністерством закордонних справ. На даний час вказані питання віднесені до компетенції останнього. Проте через суттєве скорочення штатної чисельності відомства робота звужена до рамок департаменту зв’язків із закордонним українством та культурно-гуманітарного співробітництва, що не сприяє комплексному здійсненню державної діаспоральної політики.
6. Окрему увагу має бути приділено питанням залучення кваліфікованих кадрів у сферу взаємодії із закордонним українством. У зв’язку з цим, доцільно розглянути можливість запрошення досвідчених фахівців-управлінців, які виконували відповідні завдання у складі Державного комітету України у справах національностей та релігій, ліквідованого в ході адміністративної реформи 2010 року. Вказаний центральний орган виконавчої влади був наступником Державного комітету України у справах національностей та міграції, який з 1996 року системно опікувався роботою з українською діаспорою, маючи в структурі самостійне спеціалізоване управління.
7. Потребує підвищення роль громадянського суспільства України та представників закордонного українства при здійсненні державної діаспоральної політики. Вбачається доцільним заснувати при Президентові України постійно діючий консультаційно-дорадчий орган з питань української діаспори із залученням громадських діячів для забезпечення їхньої участі у виробленні та реалізації відповідної державної політики України.
2012 рік
